不动产登记机构初探

马志星


一、不动产概念的界定
动产和不动产的划分在整个物权法乃至民法典中占有重要的地位.可以说,正是通过把物区分为动产与不动产,才构建起物权法和民法典的理论大厦.动产与不动产划分的历史也源远流长,一直可以上溯到罗马法时代.
罗马法的动产与不动产“是以能否移动和移动后是否变更其性质,损害其价值进行分类”.[1]这一分类标准基本奠定了两者泾渭分明的分水岭.自罗马法以来,大陆法系国家和地区以此为蓝本,构建出现代民法理论和近代立法中的分类模式.
在现代民法体系中,关于不动产的概念的界定,国际上有两种立法例.一种是不动产指不能被移动或移动后会毁损其经济价值的物.如土地,建筑物.此种体例为《德国民法典》,《日本民法典》,我国旧民法和《意大利民法典》②采用,也成为大陆法系国家民法典之外英美法系财产法规定的概念.
另一种立法例规定不动产是其性质不能移动,其用途不能移动,其权利客体不能移动,法律规定不能移动的财产.如房产,地产.此体例以法国民法典为代表.③这两种分类标准的根本区别在于,前者认为不动产归根到底是物,是不可动之物.而后者认为不动产归根到底是权利,是不可动之物上的支配权利.
德国民法典第94条规定:“附着于土地上的物,特别是建筑物,以及与土地尚未分离的出产物,属于土地的主要组成部分.种子自播种时起,植物自栽种时起,为土地的重要组成部分.为完成建筑物而附加的物,属于建筑物的主要组成部分.”④可见,德国民法典中不动产被称为地产,地产不是泛指的土地,而只是在不动产登记薄业已登记的地表部分.正如孙宪忠所说:“这是一个具有物理和程序双重意义的分类标准,土地,房屋和永久附着物是不动产,首先是出于其不可动性,同时还在于业经不动产登记的程序性质.”⑤
德国民法典先规定不动产,不动产之外即为动产.与德国不同,瑞士民法典采用了给动产下定义的方式区分动产与不动产.《瑞士民法典》第713条规定:“性质上可移动的物以及法律上可支配的不属于土地的自然力,为动产所有权的标的.”其不动产基本限于土地,矿山及其土地定着物.其分类依然凸现出以物可否移动的物理标准为主的特点,我国澳门地区民法典第195条的规定更将其体现得淋漓尽致.
法国民法的动产,不动产的分类受罗马法和日耳曼法的双重影响,除了物可否移动的物理标准外,还有价值范畴的判断,“动产的价值是‘脆弱’的,”⑥正说明了这一点.法国民法典第526条规定:“依其客体 ，下列 权利为不动产，不动产的使用收益权；地役权；请求返还不动产的诉权。”.⑦可见法国民法典给不动产的定义是绝对的物理标准,但不动产的法律体系却建立在不动产是一些重要价值的财产的思路的基础上.
由上述种种立法例可以看出对不动产范围界定的标准有二.
一是自然标准.即根据其不能移动或移动有勋于其价值;如土地,建筑物.此种标准业已被大陆法系国家民法典采信,英美法系财产法基本上也与其一致,也是我国众多法学者普遍认同的标准.梁慧星先生认为:“不动产指依自然性质或者法律的规定不可移动的物,包括土地,土地定着物,与土地尚未脱离的土地生成物,因自然或人力添附于土地并且不能分离的其他物.”⑧
二是添附标准.所谓添附是指由自然或人为原因使一物附着于另一物结合而成为不可分物或难以分割物.在这里,难以分割物并非绝对不能分离,而是说分离会影响其社会效用,经济上不合算.此标准将不动产扩展至动产,扩展了动产的范围.关于添附后物的归属问题,罗马法中用主物与从物的关系已有规定,并且此规定基本上被现代大多数民法典国家采信.
除了通行的自然标准和添附标准之外,有些国家还规定了其它相关的标准.如法国民法典还规定了另外三个标准.一是为确保不动产合理正常使用的物,如农具,耕畜.二是产生于不动产之上的一些用益物权,如地上权,地役权.三是依法律特别规定,如法律规定的股票为不动产.⑨
我国的《民法通则》没有动产不动产的概念,但在民法理论和近几年的立法中，接受了这一分类。《担保法》第92条规定：本法所称不动产指土地以及房屋、林木等地上附着物。鉴于此，本文界定不动产概念采用通说，即“不动产是指性质上不能移动或虽可移动就会损害价值的物，⑩”以《担保法》第92条规定，包括土地，房屋和林木等地上定着物。
二、物权法中的公示公信原则和登记的制度价值
公示公信原则是物权法的基本原则之一，也是设立、变更、终止物权所必须遵守的基本原则。所谓公示原则，物权变动行为需以法定公示方式进行才能生效的原则。所谓公信原则是指物权变动行为经公示后，即使标的物出让人事实上无处分权经公示的，善意出让人基于对公示的信任，仍能取得物权的原则。⑾
物权的公示原则要求在动产的物权变动中，以占有标的物为生效要件。不动产物权的变动，已完成登记为生效要件。这是采用了德国式的公示成立要件说。⑿由于物权是对世权是绝对权。其变动涉及的范围大。不公示不足以明确财产归属，不公示不足以确保商品交换的安全和有效。正是基于保障交易安全的目的，设立物权的公示制度。
公信原则是公示原则的逻辑结果。物权变动公示的，即发生权利变动的效力，即使公示有瑕疵，善意受让人也不负返还义务，只能由有过错方的人承担责任，在快节奏的现代生活中，商品的交换要求及时、可靠的将商品的物权转让给受让人。因此，保护交易中的善意受让人的利益，维持一个稳定的经济秩序。保障交易安全成为更高层次上的立法与实践追求。物权变动中的公信力与公示公信原则正反映了这样一种价值取向。
物权的变动对动产大都采用占有为生效要件，而对于不动产各国一般都建立起独立的不动产登记制度加以管理。
从历史上看，以保障交易安全为目的的不动产登记制度，系以12世纪前后德国北部城市关于土地物权变动须记载与市政会议所掌管的都市公薄（stadtbuch）上为其发端。其后不久，这一制度因德国大规模继受罗马法而与多数地方废止，仅个别地方略有采行。至18世纪，由于形势的需要，登记制度与普鲁士和法国抵押权中重新复活。自此以后，登记制度遂与欧陆各国广泛推行。法国抵押权之登记制度表明近代意义的不动产登记制度正式诞生。
登记由于其对象是具有社会重要意义的财产。在大陆法系中其地位和作用绝非无足轻重，在很大程度上，登记是民法中必不可少的部分。大陆法系民法有相当数量的登记内容。如法国民法典涉及抵押权登记的《登记簿的分布和登记员的责任》由8条，德国民法典《关于土地权利的一般规定》则有30条规定土地登记的，瑞士民法典在每一种不动产物权中配之以如何登记，可见。登记是民法尤其是物权法中必不可少的。
登记作为不动产物权的公示方法，见物权变动事项等给予特定国家机关的薄册上。从不动产物权的角度看登记的制度价值，大致有二：
一、 保障交易安全。这是设立不动产登记制度的初衷和最终落脚点，反映了不动产登记的高层次的价值追求。我们很难设想在一个缺乏登记制度经济和社会环境中的稳定美好的生活。若没有不动产的登记，很难说那些区有重要社会意义的财产究竟带给我们的是幸福还是灾难。没有法律确保的秩序，一切可能都不现实。
二、更能体现出不动产的“庄重”与社会价值。不动产不同于动产，应该说他承载了更多的社会意义和社会价值，我们从价值范畴就能做出基本的判断：不动产决非一般动产，他应给与更大程度的关注与宠爱。这体现在物权的公示上就是动产已占有为要件，而不动产需经过登记的繁琐程序，只有这样才够庄重。
应该说，不动产的登记制度与物权的公示公信制度原则上有着天然的契合点，那种天然的合拍使“不动产公示天然是登记”，登记一直是人们忠贞不渝的选择。
正如王泽鉴先生指出的：“以登记作为不动产物权变动之公示手段，是人类法律生活之以项重大制度。登记制度为不动产交易提供了一个明确的基础，是不动产物权变动的不以交付标的物之占有为要件，在同一不动产上得成立多种用益物权和担保物权。对于整个社会经济活动具有重大贡献。”⒀
三、各国（地区）不动产登记机关立法例
不动产登记作为一项重要的物权公示手段，关于登记机关由各国制定专门不动产登记法或不动产登记法规或者在民法典中加以规定.下面是各国的立法例：
日本不动产登记法第8条第12项：“登记事务，以管辖不动产所在地的法务局，地方法务局。或其支局，派出所为登记所，而予以管辖。“可见，日本不动产登记机关是性质为司法行政机关的法务局，支局及派出所。
德国土地登记条例第1条第1款规定：“不动产登记簿由地方法院（不动产登记局）统一掌管。不动产登记局对本区域内的土地有管辖权.”
在瑞士，依瑞士民法典及州法的规定，不动产登记机关通常为各州法院。
在英国，统一管理城乡土地权属于登记的机构，为“政府土地登记局”。这一机构是英国现今统一从事不动产所有权的审查、确认、登记、发证及办理过户换证的部门。⒁
中国旧土地登记规则第4条第1款第1句就规定：“土地登记，由土地所在地之市县地政机关办理之。”
在我国台湾地区，依《土地法》第39条的规定，不动产登记系由市县地政机关办理。具体言之，由台湾市县政府与辖区内设置的专门的地政事务所，主办不动产登记。
在我国香港，不动产登记系由专门的“田土注册处”负责，行政上隶属于香港注册总署。
由上可见，关于不动产登记之主办机关，现代各国（地区）的立法例大致有二:一是司法机关，二是隶属于政府的专门的不动产登记局（大多称为“土地登记局”）或“地政事务所”。并且无论是司法机关还是隶属于政府机关的专门机构都实行统一管辖登记，从而避免因分散管理而出现的混乱。
考察世界各地的不动产登记制度，可以发现，关于不动产登记机关有两个规则性的特点：
一是不动产登记机关大致有二，司法机关和隶属于政府的专门的不动产登记局，但一般是司法机关。在德国为属于地方普通法院系统的土地管理局，在日本为司法行政机关法务局，地方法务局及其派出所;在瑞士为各州的地方法院。我国历史上制定民法之初也曾用法院统一登记的体现，但还来因为民国时期法的混乱而改为行政机构的地政局统一登记，此法用在我国台湾至今。
二是登记机关的统一性，各国不动产要么由司法机关统一登记，要么由隶属于政府的专门机构进行登记，而不是多部门多头执政。
不动产登记机关的两个特征是物权公示原则决定的，也很好的反应了物权公示原则的要求。
四、设立不动产登记机关之原则
鉴于对历史上和现代各国（地区）对不动产登记机关规定的考察，可以清晰的凸现几条设立不动产机关的特点，这些特点也成为从法理和实践中设立登记机关的原则。
一是登记机关的统一性原则。在国际上，从不动产登记机关的立法例看，如法国，日本、瑞士等无不如此。从法理上看，登记机关所统一是登记信息集中化，拥有详备的不动产登记资料，利于查阅和办理，节省了成本，提高了效率，能从根本上与市场经济的效率原则合拍。反之，登记机关的不统一必然造成麻烦。当两个或两个以上的登记机关权力交叉重合时，不但会损害当事人的利益，而且会扰乱正常的法律秩序。例如，抵押权因登记而成立，但如果两个或多个登记机关都要求当事人在自己的机关登记，那么就不但会增加当事人的经费开支，而且会造成抵押权（其他权利也一样）的成立由多个时间标准而难以判断其到底是何时成立的问题，如果当事人是在其中一个部门进行了登记，这就造成了物权变动的法律基础的互相冲突，最后的结果是“因为立法造成的司法环境”。如果此期间由第三人的权力纳入登记，那么法律关系间更加混乱。
二是不动产登记机关一般是司法机关而不是行政机关。从立法例上说，不动产登记机关，在瑞士为各州的地方法院，在德国为属于地方普通法院系统的土地管理局；在日本为司法行政机关法务局，地方法务局，及其派出所。司法机关是国际上常见的不动产登记机关。
从法理上说，首先，登机行为是一种程序司法行为或准程序司法行为。检讨英、发、美、德、日、瑞士等不同法系国家的不动产登记制度，登记机关的职权范畴在性质上都不承担公法上政府管理监督的职能，而是赋予给民事个体自由去行使，选择，判断，登记机关只是一个消极的确认和向社会公众公示以达到物权变动公示原则要求的目的，这种行为不是行政行为而是司法行为。其次，因不动产物权登记直接决定当事人的权利义务关系，利用登记信息最多的是诉讼机构，仲裁机构。故登记应建立与司法机关的直接联系。如在德国不动产物权登记的争议直接进入诉讼程序，当事人在此程序中已经不必起诉，而是直接向上级法院上诉。我国历史上制定民法之初也采用过法院统一登记做法。最后，司法机关作为登记机关节约了诉讼成本，充分利用不动产信息资源，同时提高了审判效率和经济生活效率。
辽宁省人大常委会


辽宁省标准化监督管理条例（修正）
辽宁省人民代表大会常务委员会


（1996年11月30日辽宁省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过 根据2001年1月12日辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈辽宁省标准化监督管理条例〉的决定》修正）

第一章 总则
第一条 为加强标准化工作的监督管理，促进技术进步，提高产品质量，维护社会主义市场经济秩序，根据国家有关法律、法规规定，结合本省实际情况，制定本条例。
第二条 凡在本省行政区域内从事标准的制定、实施和监督活动的单位和个人，均应遵守本条例。
第三条 省、市、县（含县级市、区，下同）质量技术监督部门是同级人民政府标准化工作的行政主管部门，统一监督、管理和组织、协调本行政区域内的标准化工作。
省、市、县政府有关主管部门，按照职责权限管理本行政区域内本部门、本行业的标准化工作。
第四条 政府鼓励、支持一切组织和个人对标准化活动进行社会监督。
大众传播媒介应依法对标准化活动进行舆论监督。

第二章 标准的制定
第五条 对没有国家标准和行业标准而又需要在本省范围内提出统一技术要求的，可以制定地方标准（含标准样品的制作）：
（一）工业产品的安全、卫生标准；
（二）其他法律、法规、规章规定需要在本省范围内统一的技术要求。
地方标准分为强制性标准和推荐性标准。
地方标准的项目，由省政府有关主管部门提出，省质量技术监督部门确定。
第六条 地方标准由省质量技术监督部门编制计划，组织草拟，统一审批、编号、发布，并按照国家有关规定备案。
地方标准在相应的国家标准和行业标准实施后即行废止。
国家对地方标准的制定、发布、生效等另有规定的，从其规定。
第七条 企业生产的产品没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当制定企业标准，作为组织生产和销售的依据。
对已有国家标准、行业标准或者地方标准的，鼓励企业制定严于国家标准、行业标准或者地方标准要求的企业标准。
第八条 企业标准由企业制定，由企业法定代表人或其授权的主管领导批准、发布。企业可以联合制定企业标准。
企业制定标准时，应当邀请有关专家、学者参加论证、审查。企业标准不得与强制性标准相抵触，企业标准的制定应当符合标准制定的有关规定。
企业标准可以有偿转让。
第九条 企业应当在企业标准发布后30日内，按有关规定到下列部门办理备案手续：
（一）由国家、省工商行政管理部门核准登记注册的企业，报省质量技术监督部门和省有关主管部门备案；
（二）由市、县工商行政管理部门核准登记注册的企业，报市质量技术监督部门和有关主管部门备案；但具备条件的县经市质量技术监督部门批准，也可以承担备案、审查工作。
质量技术监督部门收到企业标准备案的材料后，应依法审查，并在15日内对是否备案作出答复。
第十条 企业标准应当定期复审，复审周期不得超过3年。经复审应当确定其继续有效、修订或者废止，并及时向备案部门报告复审结果。
修订的企业标准，必须重新备案。

第三章 标准的实施
第十一条 强制性标准必须执行。不符合强制性标准要求的产品，禁止生产、销售和进口。
已经备案的企业标准和已经明示采用的推荐性标准，企业必须执行。
第十二条 出口产品的技术要求按照合同约定执行。出口产品在国内销售时，必须符合国内有关标准。
第十三条 企业应当在产品或者其说明书、包装物上附有产品标识或者标签。标识或者标签的标注，必须符合相关标准的要求。
产品标识或者标签不得与包装物分开，但裸装食品和其他难以附加标识或者标签的裸装产品除外。
第十四条 企业研制新产品、改进产品，进行技术改造，应当符合标准化要求，并按规定进行标准化审查；未经审查，其技术文件和图样不能生效。标准化审查应当有标准化管理人员参加。
第十五条 禁止无标准生产。
有下列情况之一的，视为无标准生产：
（一）企业产品标准未按程序备案的；
（二）没有产品标准文本的；
（三）不执行现行强制性国家标准、行业标准和地方标准的；
（四）执行作废标准的；
（五）执行的标准内容不完整，不能全面准确地判定质量状况的。
第十六条 鼓励企业采用国际标准。
下列情形有相应国际标准的应当采用：
（一）列入省重点产品目录的；
（二）列入省科技攻关计划的；
（三）列入省重点新产品开发计划的；
（四）评名牌产品的（具有地方风味和特色的产品除外）。
本条第二款规定应当采用国际标准而没有采用的，有关部门不得将该产品列入相关的目录、计划及评为名牌。
第十七条 采用国际标准的产品，由质量技术监督部门按照有关规定组织验收。经验收合格的，颁发《采用国际标准验收合格证书》。《采用国际标准验收合格证书》有效期为5年。
已取得《采用国际标准验收合格证书》的产品，在有效期内，其质量必须符合验收时所采用的标准。
第十八条 企业可对取得《采用国际标准验收合格证书》的产品，提出使用采用国际标准产品标志（以下简称采标标志）申请，经省质量技术监督部门审查合格后，颁发《采用国际标准产品标志证书》。
使用采标标志的产品，其质量达不到审查时所采用的标准要求的，应当停止使用采标标志。
《采用国际标准产品标志证书》有效期为5年，逾期需继续使用采标标志的，应当办理复审手续。
任何单位和个人不得伪造、冒用采标标志。
第十九条 企业应当将生产产品所执行的标准，按照本条例第九条规定的管辖范围，报质量技术监督部门备案。
质量技术监督部门应当对备案的产品标准及信息网络、集成电路卡的现行性、合法性进行审查。

第四章 监督管理
第二十条 省、市、县质量技术监督部门负责本行政区域内的标准实施监督工作，并可以依法委托其所属的执法机构负责标准实施监督工作。
第二十一条 标准化执法监督人员必须按照规定的程序执行职务。在监督检查时应出示行政执法证件。
标准化执法监督人员有权使用录音、录像、摄影等手段进行现场勘查；有权查阅、复制与被监督的标准化行为相关的票据、账册、合同、文件、业务函电、图纸等资料。
标准化执法监督人员和检验人员，对涉及行政管理相对人的专利、专有技术的有关资料，应当予以保密，不得泄露。
第二十二条 标准化执法监督人员在监督检查过程中，发现生产、销售不符合强制性标准的产品，可以按照法定程序先行登记保存。
任何单位和个人不得擅自处理或者转移被登记保存的产品。
第二十三条 任何单位和个人不得拒绝质量技术监督部门进行标准化检查，不得纵容、包庇标准化违法行为。

第五章 奖励与处罚
第二十四条 对执行本条例有下列成绩之一的单位和个人，由人民政府或者有关部门给予表扬或者奖励：
（一）在标准的制定、实施和管理工作中成绩显著的；
（二）协助质量技术监督部门做好标准化监督管理工作事迹突出的；
（三）检举揭发标准化违法行为成绩突出的。
第二十五条 对违反本条例规定的单位和个人，由质量技术监督部门给予处罚：
（一）无标准生产的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品和违法所得，并处该产品货值金额1倍至5倍罚款；对有关负责人和直接责任者处1000元至1万元罚款；
（二）取得《采用国际标准验收合格证书》的产品，在有效期内，质量不符合验收时所采用的标准的，责令改正，拒不改正的，吊销验收合格证书；对有关负责人和直接责任者处1000元至1万元罚款；
（三）使用采标标志的产品，其质量达不到审查时所采用的标准要求及未办理复审手续继续使用采标标志的，责令停止使用采标标志，吊销采标标志证书，没收违法所得，并处违法所得2倍以下罚款；对有关负责人和直接责任者处1000元至1万元罚款；
（四）伪造、冒用采标标志的，责令停止使用采标标志，没收违法生产、销售的产品和违法所得，并处该产品货值金额1倍至5倍罚款；对有关负责人和直接责任者处1000元至1万元罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（五）没有执行已经备案的企业标准和已经明示采用的推荐性标准的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品和违法所得，并处该产品货值金额1倍至5倍罚款；对有关负责人和直接责任者处1000元至1万元罚款；
（六）未按照规定将企业生产产品所执行的标准备案的，责令限期改正，并处500元至5000元罚款；
（七）擅自处理或者转移被登记保存产品的，处该产品货值金额1倍至3倍罚款；对有关负责人和直接责任者处2000元至1万元罚款。
违反本条例规定，法律、行政法规有处罚规定的，按照法律、行政法规规定执行。
第二十六条 对违反本条例第二十三条规定，拒绝质量技术监督部门进行标准化监督检查，纵容包庇标准化违法行为的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；情节严重的处1000元至1万元罚款；违反治安管理规定的，依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构
成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 标准化执法监督人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其上级机关或者所在单位给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附则
第二十八条 本条例自1997年1月1日起施行。


（2001年1月12日辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过 辽宁省人民代表大会常务委员会公告第三十九号公布）


辽宁省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议决定对《辽宁省标准化监督管理条例》作如下修改：
一、第十九条修改为：“企业应当将生产产品所执行的标准，按照本条例第九条规定的管辖范围，报质量技术监督部门备案。
质量技术监督部门应当对备案的产品标准及信息网络、集成电路卡的现行性、合法性进行审查。”
二、第二十五条第（六）项修改为：“未按照规定将企业生产产品所执行的标准备案的，责令限期改正，并处500元至5000元罚款。”
本决定自2001年3月1日起施行。
《辽宁省标准化监督管理条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。



1996年11月30日