信托和信托法律关系

自2001年10月1日《中华人民共和国信托法》施行以来，信托活动日益频繁，信托在房地产开发、融资租赁、基础设施建设、证券投资等领域发挥越来越重要的作用。可是，笔者在从事信托法律服务过程中,往往发现信托公司的从业人员、律师、法官对信托和信托法律关系的概念存在不同层次的理解,有些理解的立场甚至是完全相悖的，这种情况的出现固然与目前我国民法体系中对信托的定位、信托立法本身对信托关系法律适用规则的缺失有着直接的关系。但作为信托从业人员和法律工作者的天生使命决定了必须立足现行的法律环境、对信托关系的法律适用作出现实意义的判断。
本文中,笔者主要基于对我国信托立法本意的理解,结合我国民法体系和合同法规则，对信托和信托法律关系的内涵及法律适用提出个人的见解,希望籍此与广大同行对信托活动的实践性价值进行讨论。
一、信托和信托法律关系的释义
（一）信托是一种独立的财产管理制度。
《中华人民共和国信托法》第二条明文规定：本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。
根据我国信托立法的本意，信托被界定为是一种财产管理制度。全国人大法制工作委员会《中华人民共和国信托法释义》第二部分总则中有如下表述：“理解信托的定义，可以从以下几个方面把握其基本的特征： 一、信托是一种由他人进行财产管理、运用或处分的财产管理制度。 ” 。
信托所体现的财产管理方式具体表现为：委托人将其财产交由受托人管理、受托人与受益人完成对财产权内容的分配，即委托人享有财产权当中的占有、使用和处分权；受益人享有财产权当中的受益权。《中华人民共和国信托法释义》第一部分绪论对此所作的表述为：“在信托关系中所考虑的是委托人所委托的是财产权，这是一种既包括有形财产又包括无形财产的权利，或者说是具有一定物质内容和直接体现一定经济利益的权利。财产权的内容为：一是对财产的实际使用权；二是获取财产收益的受益权；三是实施对财产管理的权力；四是对财产的处分的权力。这四种权利各有具体的、丰富的内容，可以形成不同的范围和不同的层次。这四种权利是可以分离的，分别行使或者分别加以组合。在信托关系中委托人所委托的是财产权，至于在其所包含四种权利中，委托的具体内容，委托的范围大小，委托的层次深浅，行使权利的方式，所授的权力和所受的限制，伸缩性很大，可作出多种选择，而这种灵活性，这种选择权，都由委托人来运用。这也就是被称为委托人的财产所有人，有权依照法定的规则，自主地决定其财产运用信托的具体内容、具体方式。这种信托关系中的委托，是可以体现信托特点的，反映了信托的本质属性。 ”可见， 信托的本质属性是对财产权的分割处分和管理。
（二）信托法律关系是一种特殊的民事财产法律关系
根据《中华人民共和国信托法》的规定，信托的当事人有委托人、受托人、受益人三方面组成。
根据《中华人民共和国信托法》的规定，信托的客体是财产所有权或者财产所有权权利。
根据对信托的释义，信托的本质即是财产管理制度。
因此，信托法律关系就是以信托财产为中心，由委托人、受托人、受益人三方面组成的信托财产管理法律关系。《中华人民共和国信托法释义》第一部分绪论的表述为：“信托关系是一种以信托财产为中心的法律关系。”、“信托关系就是以信托财产为中心，由委托人、受托人、受益人三方面组成的法律关系。”
二、信托在民法体系中的定位和法律适用
（一）信托所体现的财产管理制度属于我国民法体系确立的财产所有权制度，非以设定债权债务为目的的债和合同制度。
从《中华人民共和国民法通则》确立的立法体系内容可以看出,我国民法体系分别由民事主体制度、财产所有权制度、债和合同制度、知识产权制度、财产继承制度、民事责任制度、民法的其他制度如民事法律行为、代理、时效等主要法律制度组成。 [注1]
而信托所体现的财产管理制度即是财产所有权制度的一种具体表现形式，因此，信托法律关系的内容隶属于民法体系框架下所有权法律规范的范畴。
可见，信托是基于民事权利中的所有权理论产生的一种财产管理制度，而非基于民事权利中的债权理论产生的合同制度。信托法律关系直接体现的是财产管理法律关系，非债权债务合同法律关系。
（二）信托法律关系设立适用信托法调整，不适用合同法调整。
信托法是民法体系中所有权法律规范的特殊法，根据法律适用的基本原则，对同一法律关系，普通法和同位阶的其他特别法都有规定的，应当优先适用其他特别法律的规定；同一法律规范中的特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。[注2]
一方面，信托法对信托财产关系的设立、信托当事人权利义务的保护已经具有完善、全面的规范，而该等规范的内容与民法通则、合同法的规范具有显著的不同。
　　另一方面，信托法律关系是通过书面设立产生的。信托法规定设立信托法律关系必须采取信托合同、遗嘱或者法律、行政法规规定的其他书面文件。信托法律关系虽然可以通过合同形式设立，但信托法律关系本身属于特殊的民事法律关系，与《中华人民共和国合同法》确立的合同法律关系不同，对此，全国人大法制工作委员会《中华人民共和国信托法释义》第二部分总则作的区分是：“信托合同与一般的合同相比，还有其特殊的情形，这主要是：一般的合同，要求当事人之间应当支付对价，即合同都是有偿的。而信托合同是委托人单方面交付信托财产，并不要求受托人支付对价。在未作约定的情况下，受托人履行对信托财产的管理义务，属于单务的和无偿的。这些都是信托合同与一般合同的区别。” 同时，根据信托法律关系设立的特征：信托一旦设立，委托人除非在信托条款中明确保留了变更、终止或撤消的权利外，这也是信托和合同的主要区别，即：合同可以撤销或变更，而信托一经设立，就不能撤销甚至变更，委托人不能与受托人协商变更受益人的受益权。[注3]为此，信托理论界有一种形象的说法：委托人于信托设立后不得再介入信托的运作，成为信托的陌生人。
信托法律关系涉及的财产管理制度属于我国民法通则规定的所有权（物权）民事权利内容，该等内容不受合同法的调整。虽然我国民法通则中并未规定债权合同和物权合同的分类，但立法和司法领域倾向于认定我国合同法所指的合同仅限于当事人以设立、变更、终止民事权利义务关系的债权合同，而不认为合同法下的合同包括物权合同 。[注4]

因此，信托法律关系虽然可以因合同形式设立，但其法律关系的内容不能适用合同法规则进行调整，信托法律关系应适用信托法的调整。

（三）违反信托义务承担的民事责任方式。
根据当事人违反义务的性质，民事责任可以分为违反合同的民事责任和侵权的民事责任。违反合同的民事责任是指公民、法人不履行合同应承担的民事责任，又称合同责任。侵权的民事责任是指公民、法人侵害社会公共财产、侵害他人财产、人身权，应当承担的民事责任。合同责任保护的是合同当事人以合同所设定的权利，即债权；侵权责任保护的是当事人在债的关系外享有的合法权益，主要是物权和人身权等绝对权。承担违反合同的民事责任和侵权责任的民事责任的方式不同，例如，违反合同的，不能以消除影响、排除妨碍等方式承担民事责任；对于侵权行为，不能适用支付违约金的责任承担方式。[注5]
信托法第二十条至第二十三条对违反信托义务的民事责任承担方式主要是：排除妨碍、恢复信托财产的原状、要求赔偿等，因此，信托法规定的民事责任承担方式也符合侵权责任保护的法律内容。


笔者倾向的观点是：信托所反映的财产关系内容体现的是我国民法体系中所有权法律规范下的财产管理制度，信托法律关系是特殊的民事财产法律关系，信托的设立、违反信托义务的实体法司法救助适用信托法调整。
（朱旭东，北京市中伦金通律师事务所上海分所）

[注1]：见王利明、郭明瑞、吴汉东撰写的《民法新论》
[注2]：见王利明主编的《中国民法典草案建议稿及说明》
[注3]：见李永祥主编的《委托理财纠纷案件审判要旨》
[注4]：见李国光副院长任主编的、最高人民法院经济审判庭编著的《合同法释解与适用》
[注5]：见王利明、郭明瑞、吴汉东撰写的《民法新论》


安徽省人民政府办公厅


安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省高速公路经营权转让管理暂行办法的通知


皖政办〔2004〕24号

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各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《安徽省高速公路经营权转让管理暂行办法》业经省人民政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。

 安徽省人民政府办公厅 
二○○四年五月八日 


安徽省高速公路经营权转让管理暂行办法
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第一章 总 则

第一条 为了规范高速公路经营权转让行为，维护转让方、受让方的合 法权益，促进国有资产保值增值，根据《中华人民共和国公路法》、国务院《企业国有资产 监督管理暂行条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本省行政区域内已建成通车(以下简称“已建”) 、在建和拟建高速公路经营权的转让。
本办法所称高速公路经营权，是指省人民政府特许的高速公路(含公路桥梁、隧道、渡口)收费权，以及高速公路沿线规定区域内服务设施的经营权。
本办法所称高速公路经营权转让，是指由国有交通投资企业或者省人民政府授权的交 通行政主管部门 (以下简称“转让方”)，在一定期限内将高速公路经营权转让给具备条件 的境内外法人(以下简称“受让方”)经营的一种特许行为。

第三条 鼓励境内外法人参与高速公路经营权受让活动。

第四条 省人民政府交通行政主管部门和国有资产监管部门负责高速公路经营权转 让的监督管理工作。省人民政府发展改革、财政、监察、审计和物价等部门依照各自职责， 做好有关高速公路经营权转让的监督工作。

第五条 高速公路经营权转让应当遵守国家和省有关规定，坚持公开、公平、公正和诚实信用的原则，保护国家和转让方、受让方的合法权益。

第二章 转让条件
第六条 转让高速公路经营权，应当符合国家有关企业国有产权转让的规定，并具 备国务院有关行政主管部门规定的公路经营权转让条件，其中转让拟建高速公路经营权的， 项目建议书必须已获有关部门批准。

第七条 高速公路经营权的转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决定。
国有交通投资企业拟转让已建、在建高速公路经营权的，应当提交董事会或者总经理 办公会审议。涉及职工安置的，应当制定职工安置方案，经企业职工代表大会讨论通过后， 报所在地劳动保障行政主管部门审核。
交通行政主管部门拟转让拟建高速公路经营权的，应当经办公会议审议。

第八条 转让高速公路经营权的项目，转让方应当通过省人民政府交通行政
主管部门会同省人民政府发展改革部门和国有资产监管部门报省人民政府审批后方可实施。 转让含有中央车辆购置附加费(税)或者中央财政资金投资(以下简称“中央投资”)的高速公 路及国道高速公路经营权的，经省人民政府同意后，报国务院交通行政主管部门审批。
未经批准，任何单位不得转让高速公路经营权。

第九条 转让方应当向审批机关报送下列材料：
(一)高速公路经营权转让申请；
(二)高速公路经营权转让的可行性研究报告；
(三)转让方就转让事宜进行集体讨论作出的书面决定；
(四)涉及职工安置的，提交所在地劳动保障行政主管部门审核的职工安置方案；
（五）涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理方案；
（六）受让方应当具备的基本条件；
（七）转让收益处置方案；
（八）审批机关认为需要提供的其他材料。

第十条 向外商转让含尚未还清使用国际金融组织或者外国政府贷款建设的高速公 路经营权，应当报原批准利用外资贷款的部门同意，并经有关部门商贷款机构认可后，方可 按本办法的规定办理转让事宜。

转让含国债项目资金建设的高速公路经营权的，应当报原批准利用国债项目资金的部门同意后，方可按本办法的规定办理转让事宜。
转让高速公路经营权涉及上市公司国有股性质变化或者实际控股权转移的，应当符合国家法律、行政法规和有关监管部门的规定。


第三章 资产评估与转让期限
第十一条 按照本办法第八条规定的批准权限，高速公路经营权转让事项经批准后 ，对已建、在建高速公路，转让方应当按照国家有关规定开展清产核资，并委托会计师事务 所实施全面审计。

第十二条 转让已建、在建高速公路经营权，转让方应当在清产核资和审计的基础 上，委托具有相关资质的资产评估机构按照国家有关规定进行资产评估。资产 评估报告报省人民政府国有资产监管部门或者国务院国有资产监管部门核准。

第十三条 经国有资产监管部门核准的评估价值，应当作为高速公路经营权转让价格的依据，实际成交价不得低于经国有资产监管部门核准的评估价值。

第十四条 转让高速公路经营权的，转让方应当报请省人民政府财政行政主管部门 会同国有资产监管部门委托有资质的资产评估机构按照有关规定 进行项目评估，对投资和预期收益进行测算，确定经营期限，并按权 限报省人民政府或者国务院交通行政主管部门批准。确定经营期限，应当坚持以投资预测回 收期加上合理盈利期为基准的原 则确定，最多不超过25年。

第四章 转让程序
第十五条 高速公路经营权转让应当以招投标的方式公开进行。转让方应当通过国 家指定的报刊、信息网络及其他媒介公开披露高速公路经营权转让信息，广泛征集受让方 。

第十六条 受让方应当具备下列条件：
(一)具有良好的财务状况和商业信用；
(二) 具有建设和经营相应高速公路的资质和业绩，具有保证高速公路正常运营所需的技术、设备和管理人员等条件；
(三)具备与经营规模相适应的资金能力，且其净资产必须大于对应公路项目资本金的两倍以上；
(四)法律、法规规定的其他条件。

第十七条 转让方应当按照本办法第十六条规定的条件，对征集的受让方的资质进 行审核。国有交通投资企业转让高速公路经营权的，应当在审核后将审核材料报省人民政府 交通行政主管部门、发展改革部门和国有资产监管部门复核。

第十八条 转让方应当组成由专家和有关部门参加的专家组，按照规定程序确定受 让方。省人民政府交通行政主管部门、发展改革部门和国有资产监管部门对招投标的全过程 实施监督。

第十九条 高速公路经营权受让方确定后，转让方应当依法与受让方签订高速公路经营权转让协议书。

第二十条 转让方应当在高速公路经营权转让协议书签订后10个工作日内，向省人民政府交通行政主管部门、发展改革部门和国有资产监管部门报送下列材料：
(一)省人民政府或者国务院交通行政主管部门的批准文件；
(二)转让方对受让方资质条件的审核意见和省人民政府交通行政主管部门、国有资产监管部门的复核意见；
(三)高速公路经营权评估结果的核准文件；
(四)高速公路经营权转让期限的批准文件；
(五)受让方法人营业执照副本和从业实力的情况说明；
(六) 金融机构或者会计师事务所等中介机构提供的受让方资金信用证明；
(七)转让方、受让方签订的高速公路经营权转让协议书；
(八)需要提供的其他有关材料。

第二十一条 省人民政府交通行政主管部门会同发展改革部门、 国有资产监管部门应当自接到转让方 报送的材料之日起15个工作日内进行审查，并按照本办法第八条规定的批准权限，报省人 民政府或者国务院交通行政主管部门审批。

第二十二条 转让方、受让方应当按照高速公路经营权转让的批准文件，签订高速公路经营权转让合同。

第二十三条 受让方是境外法人的，在获得批准文件后，应当依法在中国境内设立外商投资企业。

第二十四条 高速公路经营权转让的全部价款，受让方应当按照合同的约定支付。转 让价款原则上应当一次性付清，特别规定的可采取分期付款方式，受让方首期付款不得低于 总价款的30%；其余价款应当由受让方提供合法的担保，并向转让方支付延期付款期间的利 息(按同期银行贷款利率计算)和资产收益；自首期付款之日起1年内，所有价款及延期利息 和收益必须支付完毕。

第二十五条 转让方应当按照有关规定处理好与职工的劳动关系，解决拖欠职工的 工资、欠缴的各项社会保险费以及其他有关费用，并做好职工各项社会保险关系的接续工作 。

第五章 转让收益的使用与监管

第二十六条 转让方获得的高速公路经营权转让收益，应当首先用于偿还被转让高 速公路经营权的公路建设贷款和利息，剩余的部分用于开发新的公路建设项目，并纳入交通 建设计划。任何单位不得将高速公路经营权转让的收益用于与公路建设无关的其他项目。

第二十七条 含有中央投资已建、在建的高速公路经营权转让后，原中央投资及按 投资额分得的收入仍属中央权益，由省国有交通投资企业持有，经交通行政主管部门同意 ，继续用于本省的公路建设。
含有国债项目、政府贷款等资金建设的高速公路经营权转让后，转让方应当将相应收 益上缴省财政，用于偿还国债项目资金、政府贷款，余额部分继续用于高速公路等本省的公 路建设。

第二十八条 省人民政府交通行政主管部门、发展改革部门和国有资产监管部门应 当依法对高速公路经营权转让收益的使用进行监督，建立和完善国有资产保值增值指标体系 ，维护国家的合法权益。
转让方应当按照规定定期向省人民政府交通行政主管部门、发展改革部门和国有资产监管部门报告高速公路经营权转让收益的使用情况，依法接受有关部门的监督。

第六章 转让方、受让方的义务

第二十九条 在高速公路经营权转让期内，受让方无违法违约行为，转让方不得收 回经营权；受让方不得以任何理由将经营权转让给第三方。

第三十条 转让经营权的高速公路，其路政管理由省人民政府交通行政主管部门派出的机构、人员行使。

第三十一条 受让方在经营期内，应当按照国务院交通行政主管部门发布的有关公 路养护规范和标准对经营公路进行有效的养护、绿化和公路用地范围内的水土保持，以保证 公路的技术状态符合国务院交通行政主管部门发布的技术规范和标准。
省人民政府交通行政主管部门应当对转让经营权的高速公路实施监督检查，督促受让 方依法履行公路养护、绿化和公路用地范围内的水土保持义务。受让方对经营的高速公路不 依法履行公路养护、绿化和公路用地范围内的水土保持义务的，省人民政府交通行政主管部 门应当责令其限期履行；经责令仍不履行的，省人民政府交通行政主管部门直接组织实施公 路养护、绿化和公路用地范围内的水土保持，所需经费由受让方承担。

第三十二条 在高速公路经营权转让合同约定的经营期限届满前6个月，受让方应 当对公路进行全面的维护和修复，达到转让时核定的技术等级和标准。合同约定的期限届满 ，经营权由转让方无偿收回，交由省国有交通投资企业管理经营。

第三十三条 在高速公路经营权转让合同约定的经营期限届满前6个月，省人民政 府交通行政主管部门应当按照国务院交通行政主管部门发布的技术规范和标准对公路进行鉴 定和验收。经鉴定和验收，公路符合转让时核定的技术等级和标准的，受让方按国家有关规 定向转让方办理公路移交手续；不符合转让时核定的技术等级和标准的，受让方应当在省人 民政府交通行政主管部门确定的期限内进行维护和修复，或者由省人民政府交通行政主管部 门确定养护机构进行维护和修复，所需经费由受让方承担，达到要求后方可按照规定办理公 路移交手续。

第七章 法律责任

第三十四条 在高速公路经营权转让的招标投标活动中有违法行为的，依照《中华 人民共和国招标投标法》和《安徽省实施〈中华人民共和国招标投标法 〉办法〖BFQ 〗》的规定进行处罚。

第三十五条 在高速公路经营权转让过程中，转让方和受让方有下列行为之一的， 省人民政府交通行政主管部门或者国有资产监管部门应当责令转让方依照法定程序解除高速 公路经营权转让合同，终止转让活动，必要时依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效 ：
(一)未按本办法有关规定进行转让的；
(二)转让方未按规定履行本办法规定的内部决策程序、批准程序，擅自转让高速公路经营权的；
(三)转让方故意隐瞒应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成国有资产流失的；
(四)转让方与受让方串通，低价转让高速公路经营权，造成国有资产流失的；
(五)转让方未按规定落实债权债务，非法转移债权或者逃避债务清偿责任的；
(六)受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及高速公路经营权转让合同签订的；
(七)受让方在高速公路经营权转让招标投标过程中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的；
(八)转让方未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的；
(九)受让方将获得的经营权再转让的。
转让方有本条前款规定行为的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任 人员，由省人民政府交通行政主管部门或者国有资产监管部门按照人事管理权限给予行政处 分；构成犯罪的，依法移送司法机关处理。

第三十六条 社会中介机构在高速公路经营权转让的审计、评估中违规执业的，省 人民政府国有资产监管部门应当将有关情况通报其行业主管机关，由行业主管机关给予相应 处罚。

第三十七条 对高速公路经营权转让活动负有监督管理职责的国家机关工作人员徇 私舞弊、滥用职权、玩忽职守，造成国有资产流失的，由有关部门按照干部管理权限给予行 政处分；构成犯罪的，依法移交司法机关处理。

第八章 附 则
第三十八条 高速公路以外的其他公路经营权转让，参照本办法执行。
第三十九条 本办法应用中的具体问题，由省人民政府交通行政主管部门会同国有资产监管部门负责解释。
第四十条 本办法自发布之日起施行。
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