全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（九届第31号）

《中华人民共和国立法法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过，现予公布，自2000年7月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　 中华人民共和国主席 江泽民
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2000年3月15日




中华人民共和国立法法


（2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过）

　

目录

　　第一章 总则

　　第二章 法律

　　第一节 立法权限

　　第二节 全国人民代表大会立法程序

　　第三节 全国人民代表大会常务委员会立法程序

　　第四节 法律解释

　　第五节 其他规定

　　第三章 行政法规

　　第四章 地方性法规、自治条例和单行条例、规章

　　第一节 地方性法规、自治条例和单行条例

　　第二节 规章

　　第五章 适用与备案

　　第六章 附则

　　第一章 总则

　　第一条
为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。

　　第二条
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。

　　国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。

　　第三条
立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。

　　第四条
立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

　　第五条
立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

　　第六条
立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

　　第二章 法律

　　第一节 立法权限

　　第七条
全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

　　全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

　　全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

　　第八条 下列事项只能制定法律：

　　(一)国家主权的事项；

　　(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；

　　(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；

　　(四)犯罪和刑罚；

　　(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；

　　(六)对非国有财产的征收；

　　(七)民事基本制度；

　　(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；

　　(九)诉讼和仲裁制度；

　　(十)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

　　第九条
本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

　　第十条 授权决定应当明确授权的目的、范围。

　　被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。

　　被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。

　　第十一条
授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。

　　第二节 全国人民代表大会立法程序 第十二条
全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。

　　全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。

　　第十三条
一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

　　专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

　　第十四条
向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

　　第十五条
常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

　　第十六条
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。

　　各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

　　各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

　　第十七条
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。

　　第十八条
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

　　第十九条
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

　　主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

　　第二十条
列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

　　第二十一条
法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。

　　第二十二条
法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

　　第二十三条
全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

　　第三节 全国人民代表大会常务委员会立法程序 第二十四条
委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。

　　国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

　　第二十五条
常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

　　专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

　　第二十六条
列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。

　　第二十七条
列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。

　　常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。

　　常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。

　　常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

　　常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

　　第二十八条
列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。

　　第二十九条
常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

　　常务委员会分组会议审议法律案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

　　第三十条
列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。

　　有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。

　　第三十一条
列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。

　　法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。

　　第三十二条
专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。

　　第三十三条
专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。

　　第三十四条
列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

　　第三十五条
列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。

　　第三十六条
列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

　　第三十七条
列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。

　　第三十八条
法律案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由委员长会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

　　第三十九条
列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

　　第四十条
法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

　　第四十一条
常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

　　第四节 法律解释 第四十二条
法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

　　法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：
(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的；

　　(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。

　　第四十三条
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。

　　第四十四条
常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。

　　第四十五条
法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。

　　第四十六条
法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。


第四十七条
全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。

　　第五节 其他规定

　　第四十八条
提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。

　　第四十九条
向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。

　　第五十条
交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程；其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案，应当提请全国人民代表大会审议决定。

　　第五十一条 法律应当明确规定施行日期。

　　第五十二条
签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。

　　法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

　　在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。

　　第五十三条 法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。

　　法律部分条文被修改或者废止的，必须公布新的法律文本。

　　第五十四条
法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。

　　编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。

　　法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。

　　第五十五条
全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。

　　第三章 行政法规 第五十六条
国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

　　行政法规可以就下列事项作出规定： (一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；

　　(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

　　应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。

　　第五十七条
行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

　　第五十八条
行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　第五十九条
行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。

　　国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。

　　第六十条
行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。

　　第六十一条 行政法规由总理签署国务院令公布。

　　第六十二条
行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

　　在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

　　第四章 地方性法规、自治条例和 单行条例、规章 第一节
地方性法规、自治条例和单行条例 第六十三条
省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

　　较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

　　省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

　　本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。

　　第六十四条 地方性法规可以就下列事项作出规定： (一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；

　　(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

　　除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

　　第六十五条
经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

　　第六十六条
民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

　　自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

　　第六十七条
规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。

　　第六十八条
地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。

　　地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

　　第六十九条
省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。

　　省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。

　　较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由较大的市的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

　　自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

　　第七十条
地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

　　在常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。

　　第二节 规章 第七十一条
国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。

　　部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

　　第七十二条
涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

　　第七十三条
省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

　　地方政府规章可以就下列事项作出规定： (一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；


　　(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。

　　第七十四条
国务院部门规章和地方政府规章的制定程序，参照本法第三章的规定，由国务院规定。

　　第七十五条 部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。

　　地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。

　　第七十六条 部门规章由部门首长签署命令予以公布。

　　地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。

　　第七十七条
部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。

　　地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。

　　在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

　　第五章 适用与备案 第七十八条
宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

　　第七十九条 法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

　　行政法规的效力高于地方性法规、规章。

　　第八十条 地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

　　省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

　　第八十一条
自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。

　　经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

　　第八十二条
部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

　　第八十三条
同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

　　第八十四条
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

　　第八十五条
法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

　　行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

　　第八十六条
地方性法规、规章之间不一致时，由有关机关依照下列规定的权限作出裁决：
(一)同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决；

　　(二)地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决；

　　(三)部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

　　根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。

　　第八十七条
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：
(一)超越权限的；

　　(二)下位法违反上位法规定的；

　　(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；

　　(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；

　　(五)违背法定程序的。

　　第八十八条
改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：
(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

　　(二)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；

　　(三)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；

　　(四)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；


　　(五)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；

　　(六)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章；

　　(七)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。

　　第八十九条
行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：
(一)行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；

　　(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

　　(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；

　　(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；

　　较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；

　　(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

　　第九十条
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

　　前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

　　第九十一条
全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；

　　也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。

　　全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

　　第九十二条
其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。

　　第六章 附则 第九十三条
中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。

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互联网时代的彩票法律制度

陈晓航
（重庆邮电大学 法学院）

一、彩票的起源
（一）国外彩票的起源
早在古希腊时候，人们利用一种小球和几个数字来抽奖游戏，彩票就是这种游戏的一种延续。在古罗马，恺撒大帝通过发行彩票集资修建城池。中世纪欧洲的艺术家们通过彩票来筹集善款，资助艺术家们的创作。早在1200年前，在佛兰德期（包括现比利时的东佛兰德省和西佛兰德省以及法国北部部分地区）的农贸市场上，彩票是用来决定土地归属的一种办法。荷兰在1444年前出现了彩票，而这些都是很小范围内的、地域性的彩票活动。
在1519年，产生了最早的乐透型彩票。在“彩票之父”贝内德托•根蒂勒生活的年代，热那亚共和国有一种风俗，每年要从90名候选人中挑出5人作为该国议会的议员，根蒂勒提出将90人的名字写在90个球上，从中抽取5人球的办法，从而诞生了早期的5/90的乐透型彩票。从16世纪到20世纪，各个欧洲国家纷纷开始允许个人或公众机构通过彩票来集资，1569年，伊丽莎白女王批准了英国发行彩票，用来修缮公共设施。在德国，17世纪的汉堡最早出现了彩票。大部分欧洲国家批准私人企业主经营彩票业务，其目的并不是为了公益目的，而是为了弥补私人企业主利润下降而采取的一种政策上的妥协。在西班牙、葡萄牙、丹麦、荷兰和奥地利等国，政府或慈善组织成立专门的彩票机构来经营彩票。
欧洲最早的国家彩票机构是1726年成立的,距今已经有280年历史。由于私人发行彩票的弊端不断暴露出来，进入20世纪后，欧洲的大部分国家都废止了私人彩票活动，而仅保留国家彩票。 在20世纪，更多的国家，如瑞典、挪威、南斯拉夫和马耳他等，都纷纷成立了国家彩票发行机构。1923年，英国出现了一种新的彩票衍生产品——足球竞猜型彩票。1934年，瑞典成立了第一家由家家经营的足球彩票公司。二战后，大多数欧洲国家看到了足球彩票在促进体育运动和筹集资金上的巨大优势，开始批准私人体育协会（组织）经营“足球彩票公司”，来筹资资助体育运动，而传统的国家彩票公司继续发行乐透型彩票。随着发行规模的扩大，最终，这些足球彩票公司也被获准发行乐透型彩票。
目前，彩票业遍布世界一百一十多个国家，成为公认的“第六大产业”。
（二）我国彩票的发展历程
早在我国晚清的义赈救荒中就出现了筹资救灾的彩票。而从新中国成立以来，直到1987年7月27日我国开始发行福利彩票，到了1994年开始发行体育彩票。2001年中国的福彩、体彩两支彩票销售总额达到了289亿人民币，但这也只是相当于美国加州一年的彩票销售额。到2003年即增长到了400亿元，几十万人的从业人员，彩民人数发展迅速，目前粗略统计接近1亿人。近年来，网络购买彩票新方式的出现，使得彩票销售迅速升温。据相关部门调查，近年来网络销售彩票额成倍增长。2003年全国通过网络购买彩票的销售额为4524万元，2004年为6569万元，同比增长145%; 2005年总销售额达1.2亿元，同比增长近200%; 2006年总销售额约为5亿元，同比增长316％; 2007年网络售彩销售额预计将达到18亿元，同比增长将达到260％。
然而，在2007年，彩票市场衍生了一些不理智、甚至非法行为，这种非法行为在网络上表现得更是淋漓尽致。据不完全统计，目前，全国拥有国家或省级地方彩票中心授权的网站有10多家，而形形色色带有行骗色彩或者赌博性质的灰色彩票网站则超过700家。于是，通过网络销售彩票所带来的负面性体现了出来，网络“毒瘤”渗入到了社会中。因此，相关部门开始着手 规范网络销售彩票行为，就在2007年11月6日，财政部、公安部、民政部、信息产业部以及国家体育总局五大部委在第36号公告中要求：停止非彩票机构主办网站彩票销售业务；整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务；严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。 但是这并没有遏制住“肿瘤”的继续恶化，终于，在2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。

二、彩票的概念及其特点
（一）彩票的概念
在财政部颁发的《彩票发行与销售管理暂行规定》中对彩票作了定义，即“彩票是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行，供人们自愿选择和购买，并事前公布规则，取得中奖权利的有价凭证。”
（二）彩票的特点
第一，彩票是一种建立在机会均等基础上，公平竞争的娱乐性游戏。虽然从本质上来讲彩票业并不能创造价值，但作为一种社会资源重新配置的手段彩票业已成为政府筹集社会公益资金的一个重要渠道。由于彩票可以缓解政府财政压力，造福社会公益事业，因此，如今世界大多数国家和地区都发行彩票，涉及社会福利、公共卫生、教育、体育、文化等多个领域，发行规模非常大，以致许多学者称其为“第二财政”。彩票市场是金融市场的重要组成部分，彩票是一种特殊的金融工具。同股票、债券、基金一样，发行彩票可以持续、反复地筹措和吸纳社会闲散资金，素有 “微笑的纳税女神”和“无痛的税收”之称。但它只反映购彩者和彩票发行者之间潜在的可能的奖金分配关系，彩票对购买者的回报是建立在概率基础上的，而不是建立在经济效益上。从这个意义上说，彩票是一种“或然性证券”。
第二， 彩票在我国现阶段更是发挥着重要的作用。我国经济飞速发展。然而，目前我国的积极财政政策是以国债政策为主通过扩大国债发行规模，筹集更多的资金，以加大公共投资支出。但从动态趋势来看，我国国债发行规模自1994年以来以30%的速度急速扩张，正面临着巨大的压力及与日俱增的财政信用风险。尽管与国际相比较，我国目前的国债负担率尚不算高，但我国中央财政的债务依存度却明显偏高，且有不断攀升的趋势，中央财政正面临着严峻的债务风险。不仅如此，由行业主管部门、政策性银行发行的由政府担保的建设债券和金融债券，由于政府对其偿还存在一定的责任，因而实际上已属于“准国债”的范畴，这势必加重政府财政的风险。而要从根本上降低国债规模扩张带来的风险，发行彩票无疑是一种非常好的方式。
第三，彩票的发售属于筹资性质，一般由政府或政府授权机构控制使用，支持公益事业发展，没有支付股息、债息等压力，基本上是无偿的。总之，彩票是一种特殊的金融工具，其间接的经济效益更是瞩目：其一是可以促进消费，拉动经济增长点。其二是它把个人手中的闲散资金导向社会福利事业，实现了第三次分配，增强了社会稳定功能，具有帕累托改进的性质。
三、彩票制度的法律规制
（一）彩票立法之重要性
由于彩票在财政法上的力量是巨大的，它不仅是一种无偿的吸纳闲散资金的渠道，并且对社会公共事业有着举足轻重的作用，各国政府均将彩票的发行或监管权掌握在自己手中，一方面是要实现彩票制度建立的公益目的，另一方面也是为了防止彩票在私人手中，走向暴利的反面，引发社会秩序的混乱。因而从彩票的特点来看，无一不与国家及政府作用相关，包括：政府把彩票业作为筹集社会公益资金的重要渠道；彩票业由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查；国家对彩票发行采取一系列优惠政策，使彩票在社会生活中处于公认合法的地位。虽然从游戏规则上说，人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本质上看，发行公益彩票是政府从老百姓手里无偿地收钱，这是国家进行利益再分配的一种手段。因此发行彩票的决策及实施过程，不是由 政府临时决定，而必须通过法律规定。而政府要实现有效的引导和监管也必然要采用法律的手段来规制彩票的发行。 无论在国内还是国外，彩票的发展除了健全的法律体系外与任何因素无关。对于彩票，很多国家都是先立法后发行。政府通过立法的形式给予彩票业以优惠政策和保护措施，以法律的形式确认彩票的经营管理，从而保证彩票业在法制轨道内健康发展。然而我国发行彩票十几年来对彩票的制作、发行、兑奖等程序以及在管理上却一直没有专门的法律，目前所依据的还主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具体程序并没有明确的文字规定。市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及我国彩票业自身的发展都对彩票的规范管理提出了更高的要求。
目前，我国彩票走的是一条先发行后立法的道路，至今《彩票法》尚未出台，很多市场行为是靠国务院某个部门的文件、政策规定来调整的，彩票市场的种种问题难以得到及时解决。可以说，彩票市场出现的一些混乱和问题就与立法规范的滞后有着重要的联系。
（二）我国彩票市场目前面临的混乱和问题
　　第一，“私彩”层出不穷、“赌球”之风渐盛，国家发行彩票的福利精神被残酷的现实支离破碎。
　　第二，各成体系，恶性竞争，不规范操作时有发生。经过多年的发展，目前我国福利彩票和体育彩票发行各成体系，从业人员众多。除了足球彩票由体育彩票中心发行外，两大中心在另外几种产品上进行同质竞争。双方为了争夺市场份额进行事实上的价格战，最终结果往往以损害公正、公开和稳定的游戏规则来达成筹资目的。
　　第三，部门利益造成局部指挥整体，影响立法的公正，拖住彩票管理法制化的后腿。立法机关无法协调两大发行机构的利益。
　　第四，是政企不分，监管不力，案件不断。作为有明确行政隶属的事业单位的福彩中心和体彩中心发行经营彩票，实际上是在进行企业化运作。作为监管部门的财政部，其监管职能由财政部一个处来具体实施，往往心有余而力不足。所以实际的监管是由两大中心的上级主管部门民政部和国家体育总局来实施，本质上是一种自我监管。
（三）网络时代彩票立法规范之探讨
　 第一，明确彩票发行的目的与宗旨。彩票是政府筹措公益资金的渠道，是国民收入的第三次分配。（第一次分配是每个人的直接收入，然后通过税务等方式调节高低收入人之间的差距，实现第二次分配；而通过募捐、发行福利彩票等途径筹集资金，兴办各种福利事业，则是第三次分配。）发行彩票的目的是缓解政府财政压力，造福社会公益事业。彩票销售在扣除奖金与成本后，所得净收入的资金，一般都由政府投入社会公益项目中。我国主要是民政福利、体育方面，在国际上还包括教育、科学、卫生、文化、环保、城建、就业、扶贫、治安等方面。社会和政府对彩票的容忍在于彩票收益方面在社会公益事业上的贡献，也就是说彩票的负面因素为正面做出的贡献所掩盖，有了这个贡献，彩票业才可能得到允许和发展。 所以，应该规定彩票是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非盈利事业。彩票发行虽然要通过市场来体现，但不是一般意义的经营活动。　
第二，规定彩票为国家专卖品，只允许以促进社会公共事业、福利事业的发展为宗旨发行彩票，不容许以其他名义发行彩票。因此，发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。从世界各地的彩票发行主体来看，可以分为政府发行的彩票和私人发行的彩票。 目前世界上有一百多个国家和地区在发行各种形式的彩票，这一产业的共同点在于：彩票绝大多数都是由政府主办；国家对彩票发行实行法律保护；国家通过法律进行公众监督与检查并对发行采取一系列优惠政策。这说明在绝大多数国家，彩票就是国家专营的。在我国，目前不允许私人发行彩票。虽然不能排除将来有允许私人发行彩票的可能，但我认为，根据我国国情和世界彩票业的走向，起码在可以预期的未来，我国彩票业还应只限于政府发行的、公益性彩票。即彩票业由中国政府主办，国家对彩票发行实行法律保护，并通过法律进行公众监督与检查。“确立彩票为国家专卖品”这一一般性规则所对应的排他性规则就是：禁止发行私彩。私彩，是指没有经过政府批准，不接受有关部门管理而私自发行的各种彩票。发行彩票的公益性目的决定了对以中饱私囊为目的的营利性的“私彩”应当予以禁止和取缔。因此，在中国境内发行彩票的主体应只限于中国政府及相关政府部门，个人和外资均不得在中国境内发行彩票。
第三，规定更为完善的彩票发行制度。各国（地区）彩票发行的批准权一般都集中在中央政府；美国、澳大利亚等联邦制国家的批准权则在州政府。一个国家（或一个州内）一般通过一个主办单位和一个专门的发行系统来发行一种彩票。 目前，我国彩票发行的审批权在国务院。除国务院，我国任何政府部门、组织、个人和外资机构没有授权发行彩票的权力。
1、明确彩票发行的独家垄断性，摆脱部门彩票怪圈，发行国家彩票。
　　这里所讨论的“彩票的独家垄断性”与上一段中我所提到的“国家专卖品”概念不是在一个层面上的。“国家专卖品”是相对于私彩而言的；“彩票的独家垄断性”是建立在“国家专卖品”之上的，目的是处理政府内部的关系。发行机构的独家垄断性是国际上最常见的一种市场组织结构形式。不论是政府专门设立的彩票管理局还是政府授权财政部或社会保障部，抑或政府授权给某一非政府商业银行机构来完成发行职能，在发行环节上实行独家垄断都是共同特征。 国家彩票就是以彩票发行的独家垄断性为基础的。目前，我国彩票的发行方式是由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。所以我国的彩票其实就是一种典型的部门彩票，而不是国家彩票。部门之间可能或实际存在的竞争打破了彩票业是“国家特许、高度垄断的新兴产业，不允许竞争”的限制。因而，只有割断了部门与彩票的利益，由国家授权的机构统一经营，才能更有利于彩票法相关规则的制定和彩票业制度的完善。
　　在这一部分中，我要明确的问题是：要改革我国现行彩票发行制度，改为由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行。至于具体由什么机构来完成这一工作，我在下一部分中尝试讨论。
　　2、制度建设——彩票的主管机构
　　关于彩票的主管机构有如下几种选择：设立“彩票专卖局”，使之成为全国彩票业的管理机构；授权给财政部主管彩票业（如瑞典）；授权给某一非政府商业银行主管彩票发行（如日本政府指定日本第一劝业银行）等等。笔者认为，不论规定上述哪种方式或者还有其他管理模式，都必须满足“由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行”这个基本条件，并且应规定该机构的职责和权限。在此基础上才可以再分析哪种管理模式更适合中国国情。
　　3、制度建设——彩票的经营机构
　　通过查阅有关外国彩票发行的资料，我认为应将我国彩票发行制度改为：由一个经国务院授权的机构统一监督管理彩票的发行，再由其授权彩票公司完成具体经营工作。不过，在下，官方的彩票机构是不会自身去进行网售业务。
在大多数国家中，彩票由政府授权的彩票公司经营，政府可以多种形式进行控制和参与管理，企业公司来具体运作。这是彩票业发展的必然趋势，也是中国彩票业与国际接轨的一个重要标志。实践证明，只有实行彩票产业化，才能保证彩票业稳定、持续地发展。而目前，每年发行多少彩票是由彩票发行部门即民政部和体育总局统计各省需求，并综合上一年度的销售额，结合当地的收入情况，框定一个额度，通过财政部上报到国务院批准。国务院再根据社会保障资金的缺口以及上一年度的发行情况制定一个总额度，再由财政部具体分配到民政部和体育总局。
（四）完善网络彩票销售制度
2008年1月2日，财政部、民政部、国家体育总局联合下发通知(财综200784号)：各彩票机构应严格贯彻执行(财综200213号)的有关规定，不得利用互联网发行销售彩票；已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。 是2002年财政部颁发的目前唯一针对彩票业的规范文件，文件中称由于风险大，禁止利用互联网发行销售彩票。
1、网络销售彩票的现状
统计表明，截至2007年底，开通彩票频道的网站有100多家，类似500万彩票网等专业代购彩票网站有10家。 目前网络售彩的网站主要有三类：一类是国家彩票中心授权的网站，例如中彩网，是由中国福利彩票发行管理中心的信息发布媒体；一类是取得地方省市级福彩或者体彩中心授权的网站，比如500万彩票网，大赢家以及澳客网站等，实际上相当于一个网上的投注站；再有一类就是未经任何单位批准授权的非法经营的彩票网站，这样的非法网站是占绝大多数，据估计这样的网站有近700家。
一方面，正规操作的网站确实给彩民带来了一定的便利。通过网站实名注册，在网上买彩票，比去街头投注站点购买更加便利。网售彩票类似电子商务平台，可以跨地购买，还可以借助网上银行大笔购买，肯定比抱着一堆钱去投注站要安全。
然而，另一方面，在网络售彩巨大的利益诱惑下，互联网彩票销售也出现了一些混乱的局面，私彩、欺诈、涉嫌赌博等现象层出不穷，整个行业遭遇信任危机。一些规模较小的彩票网站为了吸引客户，更是打出了“投注返佣金”、“收益保底”等承诺。 此类黑网站的泛滥，给网络彩票市场的管理带来诸多问题。比如，一些网站以国家彩票为名销售私彩，为赌球等活动提供渠道，使非法彩票等赌博活动进一步蔓延和泛滥；有人冒用彩票机构名义，以预测、包中等形式诈骗彩民钱财，损害国家彩票公信力；还有人向未成年人出售彩票等，严重扰乱了彩票市场秩序，影响了彩票市场健康发展。 可以说，网上售彩的便利与可能发生的问题在其诞生之初就已引起争议。由于缺乏有效管理和法律保障，这个行业一直泥沙俱下，游走在灰色边缘。除了中彩网等带有官方性质的彩票网站外，大量彩票网站均属非法黑网。尤其在近两年，来自彩民的投诉居高不下，令管理部门大为头疼。
因此，网络彩票销售市场必须整顿， 但对于非彩票机构网站的界定理解不准确，以为不包括我们这样的有省级彩票中心授权的网站。 在36号公告第三项，关于“严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为”中提到：对各地财政、公安部门依法责令停止利用互联网销售彩票而网站拒不停止的，各地电信管理部门要依据财政、公安部门认定的处罚意见以及提供的相应网站名称和互联网接入服务提供者名单，依法通知并监督互联网接入服务提供者终止或暂停接入服务，对逾期未终止或暂停接入服务的，由电信管理部门依据有关法律法规进行处罚。