一、问题的提出—农村宅基地使用权能否继承

　　（一）案例介绍

　　笔者对宅基地使用权继承问题的思考源于以下一则案例：

　　王某父亲曾向当地村委会申请了一处宅基地并建房。之后王某考上另外一座城市的大学，毕业之后落户到该城市工作。王某的父母去世后，老宅因此闲置。后村委会通知王某，因其父母均已去世，王某本人又非本集体经济组织成员，按规定村委会需将其老宅的宅基地使用权收回。要求王某在规定时间里将宅基地上的附着物拆除并清理。王某认为自己是父母的合法继承人，有权继承住宅及宅基地使用权，因此拒绝了村委会的要求。双方争执不下，村委会将王某告上了法庭，要求法院判决王某返还住宅的宅基地使用权。法院经审理认为，农村宅基地使用权的取得依据是农民个人的集体经济组织成员身份，王某的户口早已经迁出，其不再是本村的集体经济组织成员，宅基地使用权资格自然也应该随之消灭，而其父母的宅基地使用权也因死亡的事实而消灭，因此王某及其父母都不再是宅基地使用权的主体。而关于宅基地使用权能否继承的问题，法院认为，基于身份关系无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊物权，不能作为遗产继承，因此法院判决王某将该宅基地使用权返还给村委会。【1】

　　（二）案例焦点

　　上述案例凸显了我国现行法律之间的矛盾与法律制度的严重缺位，根据《物权法》和《土地管理法》，宅基地使用权被赋予了福利和保障的功能，其流转是被严格禁止的。然而，根据《继承法》，建造在宅基地之上的农村房屋是可以由继承人依法继承的。对农村宅基地使用权的继承，立法没有明确规定，学术界也缺乏统一定论。本文从农村宅基地使用权继承的理论分歧挖掘入手，继而在困境原因分析的基础上提出现实性的解决途径。

　　二、有关农村宅基地使用权能否继承的理论分歧

　　学术界一般将因农村房屋继承引起的宅基地使用权继承问题分为四种情形:（1）与被继承人共同生活的同一集体经济组织成员对被继承人宅基地使用权的继承；（2）不与被继承人共同生活但符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（3）不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人宅基地使用权的继承；（4）非本集体组织成员对于身为本集体组织成员的被继承人的宅基地使用权的继承。【2】

　　对第一种情形的观点较为一致，宅基地使用权属于家庭成员所共同共有的一项权利，继承人的共有权不因被继承人的死亡而消灭。对第二种情形，学者之间的争议也不大，一般都认可继承人的继承权，但根据法律规定的“ 一户一宅 ”原则，不得再另行申请宅基地。真正存在分歧的是第三、第四种情形，如何解决此种情形下的冲突问题是本文将要研究的重点。

　　第三种情形，即不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的本集体组织成员的继承问题，这种情况面临的最大障碍就是《土地管理法》第62条，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”根据该规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，不得超量多占。同时，有学者认为，宅基地使用权具有取得上的无偿性，若允许本集体内不符合宅基地申请条件的人继承，其所占有宅基地将会无端扩大，损害集体其他成员的利益，有违公平原则，【3】取得是无偿，但土地是有限资源，正是基于这种对抗性应该对宅基地使用权的取得有所限制。但是也有支持者认为，房屋依附于宅基地之上，房屋所有权与宅基地使用权具有不可分割性，如果否认宅基地使用权的继承，势必分离了房屋所有权和宅基地使用权，导致房屋所有权全部权能的行使便无法实现，从而也就损害了房屋继承人的权益，造成资源的浪费。【4】

　　对第四种情形，即非本集体组织成员的宅基地使用权继承问题面临的阻碍和争议最大，国内学者大致有三种不同的观点。第一种观点为“否认继承说”，与上述案例的判决意见持相同观点，认为宅基地使用权具有一定的人身依附性，其取得需要主体符合特定的身份，即本集体经济组织成员。因此，非本集体经济组织成员无权继承宅基地使用权；第二种观点被称为“可以继承说”，理由同上述第三种情形中的支持者观点；第三种观点为“有限继承说”，此种观点认为宅基地使用权不能继承，但是建造在宅基地之上的房屋可以继承，不过由于宅基地使用权无法继承的原因，被继承之房屋所有权有存在期限，即在不能对房屋作任何修葺的前提下，房屋之自然存续时间。【5】

　　三、宅基地使用权继承困境产生的原因

　　（一）立法原因

　　首先，法律规定存在缺失。《物权法》在“用益物权”一编中专章规定了宅基地使用权，这是我国首次独立的制度安排，凸显了该权利的重要性，但具体规范却极为简陋。对宅基地使用权的取得、行使和转让只是做了法律适用的衔接性规定，即适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。由于时代的差距，《土地管理法》等法律中对宅基地使用权能否随房屋一起继承取得，是否有主体资格的限制等问题并未明确。《继承法》第3条所规定的遗产范围中也没有列举宅基地使用权。其次，法律之间存在矛盾。如前所述，《继承法》与《土地管理法》的矛盾在于在继承发生时房屋所有权的允许继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。

　　（二）制度原因

　　我国现在实行城乡二元化的户籍制度，在城乡居民各自的权利内容方面，采用了区别对待的方法。二元化的政治制度导致形成了二元化的经济结构，长期以来，为了国家的工业化建设，在资源配置方面，采用了牺牲农民利益而优先发展工业建设的模式。城市市场开放程度较高，在经济发展水平上比农村占有优势。国家为了保障农村资源的稳定和农民利益，限制农村的资源流进城市，因而规定农民因集体成员身份取得宅基地使用权。【6】宅基地使用权就成为一项鲜明的带有社会福利和社会保障性质的权利。【7】

　　四、农村宅基地使用权继承问题的解决途径

　　虽然打破二元结构、放开对农村宅基地使用权继承转让的限制，是解决宅基地使用权继承问题的根本途径，但是这一制度的改革终归是一个漫长的过程。本文力图立足现实，在现行制度下寻求解决途径。

　　农村宅基地使用权的原始取得具有一定的福利性质，与取得人的身份性相联系，且规定了“一户一宅”，这是基于初始公平的考虑。现行法律和制度出于保障农民利益而限制宅基地使用权的身份属性和流转性具有正当性，但是过于强调其保障意义，而忽略宅基地使用权作为用益物权的财产权性质，这是这一制度设计的弊端，也是造成宅基地继承问题的根本原因。笔者认为，房屋所有权与宅基地使用权作为物权法上的两类权利，之间的冲突既然仅仅依靠物权方面的制度去调整是无法得到有效解决，不如将债权机制引入到继承关系中。具体解决方法如下：

　　如果宅基地之上已经不存在房屋，则无论是不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，还是非本集体组织成员，对于宅基地使用权一律不得继承。

　　如果宅基地之上仍然存在具有使用价值的房屋，则上述两类特殊主体都可以享有继承权，但需要缴纳一定的合理费用。准予继承宅基地的原因是《继承法》对房屋的保护以及“房地一体”的特点。但如果允许无偿使用，于情于法都不合理。鉴于此，继承人可通过支付一定的费用以获取继续使用宅基地的权利，以此符合民法的公平原则。对于不与被继承人共同生活且不符合宅基地申请条件的集体组织成员，对其“宅基地的面积超过省、自治区、直辖市规定的标准”的部分向集体组织支付合理的费用；非本集体经济组织成员继承人对继承所得的房屋所占的宅基地也要支付合理的费用。一般认为，影响宅基地使用权人缴纳费用的因素主要包括【8】：继承人的身份、获得宅基地使用权的原因、宅基地使用权与房屋在交易价格中所占比重、宅基地面积与规定的人均占有面积之间的关系等。具体的可衡量该地区的经济发展水平和农村集体土地的经济价值，由本地方设立基本标准，允许当事人在一定范围内协商。农村集体经济组织则可以用这笔费用改善村民的福利，以此弥补宅基地福利功能受限后对农村集体经济组织带来的利益损失。

注释：

【1】“农村宅基地能否买卖与继承？”，参见http://www.zxgt.gov.cn/alfx/ShowInfo.asp?InfoID=1364，于2013年1月25日最后访问。

【2】徐致远：《宅基地租赁——解决宅基地使用权继承问题的一把钥匙》，载《工会论坛》2008年第7期，第141页。

【3】徐致远：《目前学术界宅基地使用权继承问题观点综述》，载《潍坊教育学院学报》2008年第3期，第38页。

四川省广元市人民政府办公室


广元市人民政府办公室关于印发《公文办理程序规定》《公文代拟稿起草报送规定》的通知

广府办发〔2009〕2号


各县、区人民政府，市级各部门，广元经济开发区、市天然气综合利用工业园区管委会：
《公文办理程序规定》和《公文代拟稿起草报送规定》已作了进一步的修订完善,经市政府同意，现予印发，请遵照执行。



二○○九年一月十三日



公文办理程序规定

为严格公文办理程序，提高办文效率和质量，根据《国家行政机关公文处理办法》、《四川省国家机关公文处理实施细则》的有关规定和市政府领导的要求，就规范市政府（市政府办公室）公文办理程序制定本规定。
一、收文管理
（一）签收。市政府办公室收文按照“一个漏斗进、一个漏斗出”的原则，所有来文一律由市政府办公室综合科专人签收（节假日由总值班室进行签收和处理，信息类传真由信息技术科签收和处理）。签收人对来文单位的公文，要按照公文报送的有关规定进行审查，对不符合规定的公文要作退文处理，并说明退文理由。除特殊紧急重要公文外，各地各部门不得直接向市政府领导和领导身边工作人员报送公文。对不按规定报送公文的单位，由市政府办公室综合科汇总后，市政府办公室适时予以通报批评。市级部门、县区政府、广元经济开发区管委会、市天然气综合利用工业园区管委会、驻广单位报市政府的请示、报告均通过市政府公文无纸化传输系统报送，未联网单位报送纸质文件按每件5份呈送。涉及机构编制、征地问题的公文分别直接送市编委办、市国土资源局办理。
（二）处理。市政府办公室综合科根据来文内容、性质、紧急程度及涉密等级及时进行登记，提出初步拟办意见并加盖分类处理章后，送分管文秘的副秘书长。
（三）拟办。分管文秘的副秘书长对提出的初步拟办意见进行审核并提出处理意见。
（四）阅批。根据处理意见，市政府办公室综合科将来文送市政府办公室相关文秘科室，由市政府办公室相关文秘科室呈送市长、副市长或秘书长、副秘书长、办公室副主任阅批。其中，一般的传阅件、呈批件，按照“自下而上”顺序送联系工作的副主任、副秘书长、秘书长、分管副市长、市长签批。对需要办理的公文，联系工作的副主任、副秘书长、秘书长和分管副市长应提出明确处理意见，为最后签批的领导提供决策参考。对上级来文中需及时办理的重要急办件，按照“自上而下”的顺序送市长、副市长、秘书长、市长助理阅批。市政府领导签批公文后返回市政府办公室相关文秘科室，领导之间不横传文件，市政府领导原则上不在未经市政府办公室处理的文件上签批意见。所有收文原则上由市政府办公室封闭运转，紧急重要公文经领导同意，可由承办单位派专人呈送。领导不在市城区而急需办理的紧急重要公文，可根据领导要求，由市政府办公室相关文秘科室电传至领导所在地签署意见，传回后按程序办理，领导回来后补签；也可根据领导电话指示先办理后补签，接听领导电话的工作人员要在公文处理笺上作好电话记录。
（五）承办。市政府办公室相关文秘科室及时清理领导签署的公文，并根据市政府领导批办意见，及时转交有关县区、部门或科室办理。急办件要及时办理，领导签批的急办件由相关文秘科室办理完后退回市政府办公室综合科存档。传阅件原则上在领导处滞留时间不超过1个工作日，领导签批后及时退回市政府办公室综合科。领导出差2天以上，市政府办公室相关文秘科室要告知市政府办公室综合科，以便调整公文传阅顺序。来文有时限要求的须按时办结，无时限要求的，原则上应在5个工作日内办结（要求解决资金、车辆编制和须调查研究的重大请示事项除外）。
（六）催办。对需办复的公文，市政府办公室相关文秘科室要适时地进行督促催办，以防积压和延误。需部门直接办理的原则上应在5个工作日办结，需部门提出意见的，原则上应在3个工作日内回复。市政府办公室综合科会同各文秘科室每个月对公文运转办理情况进行一次清理汇总；对办文拖拉、落实不力、屡催不办的部门，市政府办公室适时予以通报批评；对因办文不力造成重大不良影响的，报市政府领导同意后追究相关责任。
（七）存档。公文办结后，市政府办公室有关文秘科室要及时将办理结果向有关领导汇报，并将来文和办理结果退回市政府办公室综合科存档。
二、发文管理
（一）拟稿。凡以市政府、市政府办公室名义发文的，按照“谁主办、谁拟稿”的原则由主办单位起草。
（二）会签。起草单位将文稿送市政府办公室核稿前，若文稿内容涉及其他单位的，拟稿单位应坚持“先会签、后送批”的原则，送有关单位会签。会签文稿必须由会签单位主要负责人签署意见并加盖单位公章。文稿会签过程中未能取得一致意见，应将分歧意见如实汇报，由联系工作的副主任、副秘书长或秘书长进行协调，取得一致意见后再由市政府办公室按程序审核。凡需会签而未会签和签章的文稿，市政府办公室不予受理。
（三）核稿。代拟的文稿送市政府办公室相关文秘科室初审和市政府办公室综合科校核后，呈分管文秘的副秘书长、联系工作的副主任、副秘书长和秘书长审核，由市政府领导审批签发。规范性文件应先送市政府法制办审核后，再按发文程序送市政府办公室核稿。未经市政府办公室相关文秘科室初核、综合科校核和分管文秘的副秘书长审核的文稿，不得直接先送市政府领导签发。对不按程序呈送的文稿有关领导应不予签发。代拟文稿在审签过程中，市政府办公室综合科要关注前后审签意见，对前后审签意见不一致的，在协调一致之前领导应不予签发。
（四）签发。市政府和市政府办公室发出的公文，由市长、副市长或秘书长按照规定职责权限审核签发。办文过程中，必须给领导留足决策和签批时间。已经市委、市政府决定、议定事项，原则上应留足2个工作日；其余文稿呈送签批时间原则上应留足5个工作日。标注紧急文件必须出具相关依据。
1、市政府文件：
上行文：向上级的请示、报告按程序处理后送分管副市长审核把关，由市长或市长委托常务副市长签发。
平行文和下行文：涉及两位以上副市长分管工作的全局性、综合性及重大方针政策方面的，由市长或市长委托常务副市长签发；一般工作性文件由分管副市长签发。
2、市政府办公室文件：按程序处理后送秘书长签发或秘书长审核后送市长、副市长签发。
3、会议纪要：按程序处理后送主持会议的市政府领导签发。重要的或涉及两位以上副市长分管工作的，由市长或市长委托常务副市长签发。受市长、副市长委托召开会议的会议纪要仍由市长、副市长签发，涉及到“人、财、物”的需秘书长审核后再呈市长、副市长签发。
（五）印刷。凡未按程序签发的公文，市政府办公室综合科原则上不予付印。以市政府、市政府办公室名义发出的文件坚持“谁主办、谁校对”的原则，由拟稿主办人员负责，交市政府办公室综合科编号，由拟稿主办人员负责校对、付印；规范性文件、张贴的公布性文件（公告、通告等），须经市政府法制办、相关文秘科室在终校清样上复核签字后付印。市政府办公室综合科在对文件用印前，应对文件的印刷和装订情况进行复核。
（六）发送。市政府、市政府办公室发出的文件，均由市政府办公室综合科按照发文范围通过市政府公文无纸化传输系统发送（未联网单位发送纸质文件）。急件应按要求时间发出，发市级部门的文件可由市政府办公室综合科或承办部门电话通知相关部门到指定地点领取；发县区和受文单位不在市城区的省、市属以上事业单位，由市政府办公室综合科或承办部门通过机要渠道发出。
三、办结和归档
承办人员对已经办理的公文，要定期进行清理检查，根据有关规定和实际情况，确定所办文件是否办结。已办结的文件，应及时移交市政府办公室有关科室，年终向市政府办公室档案室移交归档。


公文代拟稿起草报送规定

为减少公文数量，提高公文质量，转变工作方式，做到务实高效，根据《国家行政机关公文处理办法》、《四川省国家行政机关公文处理实施细则》的有关要求，现就规范市政府（含市政府办公室）公文代拟稿起草报送工作，制定本规定。
一、明确公文代拟稿的起草要求
（一）制发公文应当确有必要，注重效用。起草前应进行充分调研、论证，力求行文的针对性和执行的有效性。对发文内容涉及重大公共利益和切身利益的决策事项，应在相应范围内进行听证。
（二）起草的公文代拟稿必须符合党的路线、方针、政策和国家的法律、法规及上级相关的指示精神，不得超越法定权限，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。
（三）起草作为行政管理依据的规范性文件，应当在起草过程中采取多种形式广泛征求意见。
（四）起草的公文代拟稿应做到观点明确、情况属实、内容充实、条理清晰、结构严谨、文字精练、用语准确、篇幅简短、格式规范、体例适当。
（五）起草的公文代拟稿应着眼全局，不得夹带部门利益或需另按程序处理的人事、编制、经费等问题。
二、规范公文代拟稿的起草、报送程序
（一）报送市政府的公文代拟稿，应经主办部门办公室或综合科负责人审核把关签字，由部门主要负责人审签；如主要负责人外出，则由主持工作的负责人审签并加盖单位公章报送。
（二）凡公文代拟稿涉及其他部门工作的，主办部门必须坚持“先会签，后送批”的制度。相关部门意见一致则由相关部门主要负责人会签后上报；相关部门有不同意见的，应在2个工作日内提出书面意见回复主办部门，如因特殊情况不能按时回复，则应与主办部门联系并告知理由，否则视为无不同意见。主办部门应根据有关意见，进一步修改。主办部门对意见不认可，经与相关部门协调，仍不能形成一致意见的，主办部门在报送代拟稿时应书面说明向市政府有关情况，加盖本部门公章，同时将相关部门的书面意见及理据一并呈送市政府办公室。
（三）公文代拟稿在发文稿上还应填写主办部门联系人、校核责任人及电话号码。
（四）市政府各部门报送的公文代拟稿，先送市政府办公室相关文秘科室初审后，送市政府办公室综合科校核，部门在报送时须一并附上相关政策依据复印件和公文代拟稿电子文档。
（五）市委、市政府联合行文的，属党委部门或群团组织送审的公文代拟稿，主办部门先送市委办公室审核；属市政府部门送审的公文代拟稿，主办部门先送市政府办公室审核。
（六）主办部门将代拟稿直接送领导签发的，未经市政府办公室审核，原则上不予印发，退回主办部门按规定程序重新送签。
（七）对规范性文件代拟稿先送市政府法制办审核后再送市政府办公室审核。
（八）对经市政府常务会议讨论通过的文件，主办部门应在会后2个工作日内按会议议定内容修改后送市政府办公室审核发文。
三、减少市政府发文数量
（一）凡上级文件已下发至县区政府，市上无新的具体措施和实施意见的，原则上市政府不再向县区发贯彻意见或转发。
（二）凡属各部门职权范围内的事项，原则上由部门自行发文。
（三）部门可以联合发文的，由相关部门自行发文，原则上市政府不再批转或转发。
（四）各类领导小组等议事协调机构安排部署工作，原则上自行发文；调整领导小组不涉及组长、副组长的，由领导小组自行发文调整。
四、实行退文制度
（一）代拟稿内容与党的路线、方针、政策和国家法律、法规、及上级相关的指示精神相抵触的，退回起草部门。
（二）对敷衍塞责，照搬照抄上级文件，重申已有政策条文，无切实可行的新的具体措施和办法的，均不发文，退回起草部门。
（三）未同时报送法规政策依据，经催办仍不及时报送的，退回起草部门。
（四）对运用文种不当、内容与体例不符或文法不通、条理不清、篇幅冗长、字迹不清楚、文稿质量差的，退回起草部门。
（五）报送市政府前，公文代拟稿未经审核把关，无主办部门办公室或综合科负责人和主办部门主要负责人签字的，退回补签。涉及有关部门事项，但未协商、无会签意见的，退回后，协商会签。规范性文件未经市政府法制办审核的，退回起草部门转市政府法制办审核。
起草部门按要求对代拟稿进行认真修改，完善程序后重新报送。
市政府办公室每半年对退文情况进行清理，凡退文3次以上的，报市政府领导同意后对相关部门予以通报批评。