浅谈法官独立审判制度


江总书记在中共十五大报告中明确提出，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，是加强法制建设的重要内容。改革开放以来，我国的法制建设确已取得了明显进步，尤其是市场经济的立法体系已经初步建立。近年来，人民法院内部的改革步伐也明显加快，特别是《人民法院五年改革纲要》出台后，全国法院系统内部的改革已掀起了一个高潮。围绕“公正与效率”，人民法院开展了一系列的改革，如：内设机构改革、组织形式改革、审判方式改革等等。在此，笔者仅就法官独立审判制度谈谈自己的一点粗浅看法。
所谓法官独立审判制度，是指法官享有全权审理和裁判案件的权利，同时，对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作制度。众所周知，司法权是中立性权力，司法权若不保持中立，法治便无法推行。保持司法中立，需满足两个基本条件：一是独立审判，法官除向法律负责外，不向任何机关负责；二是在体制上司法权只接受监督，不接受命令。因此，在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下，必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看，一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识，表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用。而另一方面，制度上对法官个人行为的制约也越来越趋于强化。建立法官的独立审判制度也是培养、锻造精英法官、建设法官职业化的需要。总之，更应当成为我国当前审判方式改革所追求的目标。
宪法所规定的法院独立行使审判权，实际上体现为法官独立行使审判权。笔者认为这是一个有机的整体。法院的审判活动并不是抽象的，而是由法官具体体现的。法官不独立，法院的独立，审判权的独立都无从谈起。有一种观点认为，中国是法院依法独立审判，不是法官独立审判，这一体制决定了有些案件不能由法官说了算。笔者认为这一看法显然不妥。第一，现行的审判体制，其中许多作法是建国初期乃至解放前革命根据地的法院的习惯性延续。
即是特定历史条件下，基于实体法、程序法都缺乏，审判员的水平普遍不高的情形而产生的。现在的情况又不一样了。第二，所谓法院独立审判而不是法官独立审判，其具体作法之一是案件由庭长、院长审批，而实际上庭长、院长的这一权限并无法律依据。这样做，其实超越了法律赋予其应有的职权范围。《人民法院组织法》和《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制，换言之，只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织，其他任何组织及个人，包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人，都不能代替行使审判权。第三，法官不独立的结果，是约束机制缺乏、责任不明确。强化审批的初衷，是担心法官权力大了会“搞鬼”，于是层层汇报、层层把关、层层审批，其实这样做照样可以搞鬼，而且承办人可以不负责任，由于案件层层审批，大量案件由庭长、院长或审判委员会决定，案件审理的好坏不能与法官个人的责任联系，即使是错案，承办人也可以一推了之，找不到负责任者。更为严重的是，责任不明为徇私舞弊创造了条件，审判人员可以在集体的名义下，行个人私利，而且不会或难以受到追究。
尤其应当看到，在这样一种体制下，法官容易养成不思进取的惰习。当个人法律素养的高下并不决定案件的审理的时候，恐怕没有太多的人会费心去钻研业务，也不会在乎案件处理的质量。这样做的结果，是使法官成为一种人人皆可为之的职业，法官职业的专业技术性荡然无存。
因此，笔者认为，我们各级法院应当进一步建立和完善法官独立审判及责任制，将独立审判落实到法官个人，确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任，明确责任制，使法院的院长、庭长等行政高中层领导放弃对审判组织承办的案件的审批和干涉，从“案必躬亲”中解脱出来。这样，法院院长可以将主要精力置于领导法院的全面工作上，庭长可将主要精力放于分类组织安排依法应由本庭审理的案件，负责对本庭承办的案件进行总结和研究指导，配合法院内部的其他机构抓好本庭司法行政工作等，从而真正发挥其职能。
法官的独立审判，首先要求法官独立公正地审判，为此需要完善一整套机制，可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律达到，从制度上进行制约和限制，以保障司法公正。
1、认真贯彻执行《法官职业道德基本准则》。通过法官职业道德教育，提高法官的内在职业道德素养，培养法官的新型司法理念，为独立审判，公正司法打下坚实的思想基础。
2、将公开审判落到实处。公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。自审判方式改革以来，各地都在民商案件审判中加强公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质，深厚的法律理论知识；还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审判的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。
3、必须明确规定法官不得介入庭外的事实调查活动。《中华人民共和国法官法》第32条第12项规定：“法官不得私自会见当事人及其代理人，接受当事人及代理人的请客送礼。”尽管合理，但缺乏制度的保障。实践中，由于法官与当事人、代理人接触太多，打成一片，给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门，两头都托人”；有的甚至由当事人一方或当事人的律师付费，到外地直接采证或办案，或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象发生，第一，我们必须认真贯彻执行最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》，积极推行当事人举证，保持法官的中立地位；第二，应当弱化庭前活动，强化庭审活动。笔者认为，案件的事实部分，应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定，法官在开庭前绝对不得与当事人或其律师私自见面。此项要求，既要作为工作纪律来约束案件承办人，也应化作相应的诉讼制度体现在审判程序上。
4、必须建立错案追究制。我们在给法官自由裁量权的同时，也要给其加大监督、加大责任。在人民法院外部对法官进行监督的同时，法院内部也应加大监督追究力度。对构成错案追究的法官在内部应予追究，并将此项工作列入法官考核的范围。
独立审判和法官责任制，其前提是要求法官具有较强的政治及业务素质。在诉讼过程中，无论是对案件事实的认识确定，证据的审查判断，还是对所适用的法律的选择，都不能不受到审判主体自己的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感思想以至生活经历、生理状况等诸多因素的影响和限制，在赋予法官全权审理案件的权利和责任后，法官要想办好案子，就必须精通业务，提高水平。从制度上也应完善以下配置。
1、法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门的机关负责进行。建议成立“法官资格审查考核委员会”，专门负责法官的考试考核及选拔录用。初任法官除必须经过全国司法统考过关外，还应从事法律工作一定年限，也就是说法官应有一定的司法实践经验或法律工作经验，从未从事法律方面工作者，不能立即担任法官。
2、法官的考核。应该说，对法官实行考核，在我国已经形成制度，《中华人民共和国法官法》就在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看，现实所实行的考核，尤其是对法律知识的考核往往流于形式。具体表现在：一是内容过于简单、公式化、单一化，不足以考出真水平；二是考核均由法院内部自己掌握，甚至是本院自己组织，缺乏约束。如《中华人民共和国法官法》第21条就规定：“对法官的考核，由所在人民法院组织实施”。
真正意义上的法官考核，应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释，而应是对法律的实际掌握和运用，对具体案件的分析及断判，对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭，办案质量、判决书的制作、庭审的表现等。另外，还应当包括对法官个人品行、工作业绩等的考核，并且将这种考核的结果作为确定法官等级的依据。
3、法官的淘汰。对于考核不合格的法官，应安排其从事其他工作。
4、强调法官职业的技术性，否定其行政性。根据《中华人民共和国法官法》的规定，将法官等级分为若干级别，每个级别内部可再细分，以刺激法官不断努力上进。另外，确定法官等级不应与工龄、行政职务和级别进行套用，应该使法官等级成为法官技术性的评价，彻底否定其行政性。
5、法官应成为高薪阶层。法官收入高于公务员，是世界大多数国家的通例。法官也因此得以跻身上流社会。之所以这样，一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动，法官是纠纷的最后裁判者，因此，理应获得较高的物质补偿；二是高薪制更有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免营利为目的的活动，因而不可能从其他途径获得收入，薪金几乎是唯一的收入来源。这样，国家就必须保证法官享有相对优厚的待遇。实践证明，为了使法官队伍稳定发展，使更多优秀的法律人才进入法院担任法官，并使其能抗拒腐蚀。一方面应不断加强对其进行职业道德教育，与此同时，还应在国家经济发展的基础上，不断提高他们的物质待遇，充分认识以俸养廉的必要性和重要意义。

邹代生 兰平




广东省深圳市人民政府


深圳市人民政府令
第131号

　　《深圳市实施行政许可若干规定》已经市政府三届一一六次常务会议审议通过，现予发布，自2004年5月1日起施行。

市长 李鸿忠
　　二○○四年四月十二日


深圳市实施行政许可若干规定

第一章 总 则

　　第一条 为贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法），规范我市行政许可的设定、实施和监督检查，制定本规定。
　　第二条 本规定适用于深圳市实施行政许可的行政机关（以下简称行政机关）和法律、法规授权实施行政许可的组织（以下简称授权组织）。
　　本规定对行政机关的规定适用于授权组织。
　　行政机关对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的内部审批，不适用本规定。
　　第三条 行政机关实施行政许可应当遵守行政许可法的规定，严格依照有关法律、法规和规章的规定进行，实现行政许可实施的法定化、规范化和公开化。

第二章 行政许可的设定

　　第四条 自行政许可法实施之日起，行政机关实施的行政许可事项必须是法律、行政法规或国务院决定、广东省和深圳市法规或广东省人民政府规章设定的行政许可事项。
　　法律、法规设定的行政许可事项未规定许可条件、申请材料、程序、期限等实施规定的，由市政府予以规定。
　　第五条 提请市政府审议的法规草案送审稿拟设定行政许可的，应事先举行听证会征求社会各界意见。听证会由市政府法制机构组织进行。
　　第六条 行政机关以及公民、法人和其他组织，对法规设定的有关经济事务的行政许可，根据深圳市经济和社会发展情况，认为通过行政许可法第十三条所列方式能够解决的，可以向市政府法制机构提出停止实施的建议。市政府法制机构审查后认为可以采纳的，应提出处理意见报市政府审定，经法定程序批准后，在深圳市停止实施该行政许可。
　　前款所述经济事务，是指有关企业、其他组织从事生产经营活动、提供服务以及相关活动。
　　第七条 市政府法制机构可以委托专业机构对行政许可的设定和实施情况进行评价，并向市政府提出有关意见和建议。

第三章 行政许可的实施机关

　　第八条 有权实施行政许可的行政机关和组织，由市政府予以公布。未经市政府公布的机关和组织，不得实施行政许可。
　　第九条 行政许可的初审必须有法律、法规、规章依据。没有法律、法规、规章依据的，行政机关不得为其他行政机关或者要求其他行政机关对行政许可申请进行初审。
　　第十条 行政机关依据法律、法规、规章委托其他机关实施行政许可的，应当签署《实施行政许可委托书》。
　　委托书应载明委托和受委托机关的名称、地址、联系方式，委托的具体事项、委托期限及法律责任等。
　　委托书应经市政府法制机构审定并在《深圳市人民政府公报》（以下简称市政府公报）及委托机关、受委托机关的公众信息网站上公布。
　　受委托机关应以委托机关的名义受理和决定行政许可申请，并向申请人送达许可决定。委托机关对受委托机关实施行政许可的行为承担法律责任。
　　第十一条 行政机关为便利申请人提出行政许可申请，可以签署《代为受理行政许可申请材料委托书》，委托其他行政机关或者具有公共管理职能的组织代为受理行
　　政许可申请材料。
　　委托书应载明委托机关和受委托机关或组织的名称、地址、联系方式，委托的具体事项、委托期限及法律责任等。
　　委托书应经市政府法制机构审定并在市政府公报及委托机关、受委托机关或组织的公众信息网站上公布。
　　受委托机关或者组织应以委托机关的名义向申请人出具受理或者不受理申请材料的书面回执。受委托机关或者组织受理申请材料后，应负责将受理的申请材料报送委托机关审查决定，并向申请人送达许可决定。
　　委托机关对受委托机关或者组织受理申请材料和送达许可决定的行为承担法律责任。
　　第十二条 行政机关委托实施行政许可或者委托代为受理申请材料后，申请人直接向委托机关申请行政许可的，委托机关仍应依法受理并作出行政许可决定。
　　第十三条 市政府根据精简、统一、效能的原则，可以依法决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
　　第十四条 行政机关实施行政许可应建立受理行政许可申请的窗口，确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
　　第十五条 行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定的，行政机关应当公布法定的检验、检测、检疫标准和符合法定条件实施该检验、检测、检疫的专业技术组织和有关人员名单。
　　检验、检测、检疫结论发生错误的，行政机关应当在本机关公众信息网站上公布错误的情况和实施该检验、检测、检疫的专业技术组织和有关人员的名单。实施该检验、检测、检疫的专业技术组织和有关人员依法承担法律责任。

第四章 行政许可的实施程序

　　第十六条 行政机关应当根据行政许可法的要求以及设定和实施行政许可的有关法律、法规和规章的规定，对其实施的每一项行政许可拟定实施办法。
　　行政许可实施办法包括以下内容：
　　（一）行政许可内容；
　　（二）设定行政许可的法律依据；
　　（三）行政许可数量及方式；
　　（四）行政许可条件；
　　（五）申请材料；
　　（六）申请表格；
　　（七）行政许可申请受理机关；
　　（八）行政许可决定机关；
　　（九）行政许可程序；
　　（十）行政许可时限；
　　（十一）行政许可证件及有效期限；
　　（十二）行政许可的法律效力；
　　（十三）收费；
　　（十四）年审。
　　市政府法制机构负责制定指导行政机关拟定行政许可实施办法的规则，指导行政机关拟定统一格式的行政许可实施办法。
　　第十七条 法律、法规、规章对行政许可条件和申请材料有规定的，行政许可实施办法不得增加行政许可条件和申请材料。
　　第十八条 行政机关拟定的行政许可实施办法由市政府法制机构审查，对符合
　　行政许可法规定的，报市政府审定后在市政府公报、深圳市政府公众信息网站（www.sz.gov.cn）和本机关公众信息网站上公布，同时在行政许可实施机关受理行政许可申请的办公场所公示。
　　行政许可申请、咨询、投诉的受理地点、时间，申请材料的份数、规格、是否要求原件等，由行政机关确定并公布。
　　第十九条 行政机关应当将其实施行政许可依据的法律、法规、规章和其他规范性文件在本机关公众信息网站上全文公布，并允许公众免费下载。
　　第二十条 行政机关根据便民的原则，可以编印行政许可指南，告知申请人办理申请时需注意的事项。
　　第二十一条 行政机关应当按照公布的行政许可实施办法实施行政许可。
　　公民、法人或其他组织认为行政许可实施办法不符合法律、法规规定的，可以向行政许可实施机关或市政府法制机构反映，行政许可实施机关或市政府法制机构认为反映的意见成立的，应当根据有关法律、法规的规定实施行政许可，并按照法定程序及时修改行政许可实施办法。
　　第二十二条 行政机关不得实施未制定行政许可实施办法的行政许可，但法律、法规和规章规定的行政许可事项，未经法定程序取消，申请人向行政机关申请该项行政许可时，行政机关应当受理并作出决定。
　　出现前款情况，行政机关应及时告知市政府法制机构并按本规定制定相应的实施办法。
　　行政机关对法律、法规、规章新设定的行政许可事项，应按照本规定及时拟定实施办法并公布实施。
　　第二十三条 行政机关暂停实施行政许可的，应事先提出书面报告，说明暂停受理的原因、依据、暂停期限等，经市政府法制机构审查后报市政府批准，并在市政府公报、深圳市政府公众信息网站和本机关公众信息网站上公布暂停实施公告后，方可暂停。
　　第二十四条 行政许可实施办法应当规定申请人需要提交的全部申请材料。行政机关不得要求申请人提交行政许可实施办法未规定的申请材料。
　　申请人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式的，能当场补正的当场补正，不能当场补正的，行政机关应当书面一次告知申请人需要补正的全部内容。申请人按照书面告知补正材料后，行政机关应当受理申请。
　　第二十五条 申请人向行政机关递交行政许可申请材料，行政机关无论是否接收材料或受理该项申请，均应当向申请人出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面回执。对不予接收或者受理的，应当注明理由。
　　第二十六条 行政机关向申请人提供并要求其采用的行政许可申请书格式文本、表格等，应作为规范性文件报市政府法制机构统一审查后，在市政府公报及该行政机关公众信息网站上公布。
　　第二十七条 行政机关向申请人提供行政许可申请书格式文本、表格等，不得收取工本费、资料费等任何费用。
　　行政机关应当允许申请人使用复印的或者从本机关公众信息网站下载的符合规格的行政许可申请书格式文本、表格等。
　　第二十八条 法律、法规没有规定行政许可证件有效期限的，行政机关不得规定有效期限。
　　法律、行政法规没有规定年审、年检或者定期检验、审查的，行政机关不得对已作出的行政许可进行年审、年检或者定期检验、审查。
　　第二十九条 行政机关作出的准予行政许可的决定应在本机关公众信息网站上公布，公众有权免费查阅和下载，公众对下载的查阅结果要求行政机关盖章确认的，行政机关应当予以确认。
　　第三十条 行政机关书面承诺的办理行政许可的期限短于法定期限的，行政机关应在承诺期限内作出行政许可决定。
　　第三十一条 行政机关作出不予许可的决定，应当出具加盖本行政机关印章和决定日期的书面决定并说明理由。
　　第三十二条 申请人申请变更行政许可事项的，行政机关应当按照行政许可的程序作出决定。
　　行政机关对申请人变更行政许可申请作出决定的期限，法律、法规有规定的，按照法律、法规的规定办理；法律、法规没有规定的，适用行政机关办理初次行政许可申请的期限。
　　第三十三条 行政许可实施机关应简化内部工作流程，提高办事效率。
　　第三十四条 没有法律、行政法规的依据，行政机关实施行政许可和对行政许可事项的监督检查，不得收取任何费用。

第五章 监督检查

　　第三十五条 行政机关不依法实施行政许可的，申请人可以投诉，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第三十六条 行政机关应当建立行政许可投诉制度，指定专门机构负责受理和处理对本行政机关实施行政许可行为的投诉，并在本机关公众信息网站公布受理投诉的机构及电话等。
　　投诉受理机构受理投诉，应当向投诉人出具受理的书面回执。行政机关不得拒绝受理投诉。
　　投诉受理机构对受理的投诉应当进行调查，投诉依法成立的，行政机关应受理行政许可申请或作出予以许可的决定。
　　投诉受理机构应当在受理投诉后10个工作日内将处理意见书面告知投诉人。
　　第三十七条 市政府法制机构负责对行政机关实施行政许可进行监督检查，指导行政机关执行本规定。
　　市政府法制机构发现行政机关不执行或者擅自更改行政许可实施办法的，应当责成行政机关纠正，行政机关不纠正的，报市政府通报批评，追究行政机关负责人的行政法律责任，并宣布行政机关擅自更改的行政许可实施办法内容无效。
　　第三十八条 市政府行政监察部门（以下简称市监察部门）依法对行政机关实施行政许可进行监察。
　　市监察部门应当指定机构受理公民、法人或其他组织对行政机关及其工作人员违法实施行政许可的行为的投诉和检举，并在本机关公众信息网站上公布受理投诉和检举的机构及电话等。
　　市监察部门受理投诉或检举，应当向投诉人出具受理的书面回执。市监察部门不得拒绝受理投诉或检举。
　　第三十九条 市监察部门对受理的投诉或检举应当进行调查处理，投诉或检举依法成立的，应当责成有关行政机关依法处理，行政机关拒不处理的，市监察部门应当依法追究行政机关负责人的行政法律责任。
　　市监察部门应当在受理之日起10个工作日内将处理意见书面告知投诉人或检举人。
　　第四十条 行政机关应当于每年第一季度向市政府报告本机关上年度实施行政许可的情况，包括实施的行政许可事项、申请许可的情况、许可结果、申请人投诉或者申请行政复议、提起行政诉讼的情况及其结果等。该报告应在本机关公众信息网站上公布。
　　市政府法制机构负责对行政机关实施行政许可的年度报告进行分析，对有关问题进行调研并提出意见和建议，加强对行政机关实施行政许可行为的监督和指导。
　　第四十一条 行政机关应严格按照行政许可法的规定履行对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任。
　　行政机关应当公布接受举报违法从事行政许可事项活动的机构、地点及电话等。

第六章 附 则

　　第四十二条 行政机关现行实施的行政许可事项，根据行政许可法的规定清理后按以下三种情况处理：
　　（一）对符合行政许可法规定并有保留必要的，按照本规定制定实施办法并公布实施；
　　（二）对不符合行政许可法规定或根据行政许可法的规定可以不实行行政许可的，予以取消；
　　（三）对不属于行政许可法调整的，作为非行政许可的其他审批，按照有关规定予以规范和实施。
　　第四十三条 按照本规定第四十二条第（二）项规定取消的行政许可事项，分别按以下办法处理：
　　（一）由公民、法人或其他组织自主决定从事该项活动；
　　（二）移交行业协会、专业机构办理或用其他方式管理；
　　（三）由行政机关按照一般工作职能进行事后监督管理。
　　第四十四条 对行政许可事项的清理结果，由市政府以政府令形式予以公布。
　　市政府法制机构负责行政许可事项的日常清理工作。
　　第四十五条 本规定自2004年5月1日起施行。