委托代建制运营特征及其法律关系分析

引言

委托代建制是近些年在我国刚刚兴起的一种建设项目实施模式。“委托代建”，顾名思义，其主要特点就是建设单位1通过某种适当方式（如招标等），将建设工程项目委托给专业化的项目建设或管理企业，由其进行建设实施，控制项目投资、质量和工期，并在建成后移交给建设单位或投资主体指定的使用者或经营者。

这种项目操作模式在上个世纪90年代中后期在我国一些城市刚刚出现，就获得了相当程度的官方及市场认知——尽管各个地方对它的认识以及操作方式都还存在差异，但这并没有妨碍它的发展——相反，各地基于不同认识而在各种尤其是公共投资领域进行了广泛的探索和实践，使它趋于成熟和完善。

一．技术背景和政策环境

众所周知，一个产业内的分工水平是由市场大小决定的2。伴随着房地产和建设产业市场的扩大，进一步的专业化分工成为市场扩大的必然结果，而这种专业化分工又带来了管理方式的变化和演进。如何更加有效的整合产业领域如策划、设计、施工等诸要素，使其在相同的约束条件下更加充分的提高建设效率，节约建设资金，成为市场主体面对的重要问题。

在长期的市场探索中，发达国家逐渐形成了一套比较完善的建设工程管理方式，主要有工程总承包和项目委托管理两种。以美国为例，根据美国“设计一建造”学会2000年的报告，在美国工程建设领域，采用工程总承包的业务占60—85％，工程项目管理服务占5—15％3。前者包括设计-建造总承包（D-B）以及设计-采购-施工总承包（EPC或交钥匙总承包：Turnkey）；后者有项目管理服务（PM）以及项目管理承包（PMC）等。如果将此种综合性的建设工程管理方式后向一体化，则可以进入融资领域，而前向一体化，则可以进入项目经营领域。无疑，开放性的市场可以为企业提供更多商业探索的手段，基此提高市场运作的效率。

我国当前在政府投资领域兴起的“代建制”即渊源于工程总承包和项目管理服务4。

长期以来，我国各级政府及其职能部门对于财政投资的建设项目，基本都实行“自己建设，自己管理”的操作模式，随着市场经济体制的深入发展及政府职能的转变，该模式的诸多弊端慢慢凸现出来：

1．建设单位需要在缺乏必须的工程技术人员的情况下组建临时基建班子，而该班子在项目结束后即行解散，明显造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费；2．自建自用使所有者(政府)和使用者的责任与利益相挂钩，容易使使用单位受利益驱动而争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生；3．经营性政府投资工程项目的建设，自己建设使政企不分、垄断经营、腐败等问题的产生成为必然，既不能适应市场化改革的需要，又不利于政府职能的转变。4．自建自用使项目建设过程难以得到有效监督，无法及时纠正建设过程中的违法违规问题。

因此，对政府投资项目的建设实施方式进行体制创新和流程再造，既是规范市场经济秩序的一项治本之策，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。
伴随着90年代后期宽松财政政策影响下的政府投资项目蓬勃开展，“代建”作为一种新的建设项目管理方式在各地被广泛实践，并由此产生了一些规范性的制度架构（如宁波、北京等城市）。2004年7月，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》），初步肯定了“代建”模式以及地方政府以此为出发点所进行的投资管理体制创新，使其具有了积极的制度内涵。

二．“代建制”的两种运营模式

在国务院对“代建制”予以肯定的《决定》颁布前，一些地方政府就已经广泛的对这种建设模式进行了探索，随着探索的深入，在实践上逐渐形成了两种基本模式：宁波式和玉溪式。
所谓宁波式，是指“政府投资项目经过规定的程序，委托专业的工程管理公司组织和管理项目的建设”5的模式。

宁波式代建制运做的特点基本与国务院《决定》中的表述相同，其基本特征如下：
1．项目均为“政府投资”；
2．委托专业化项目管理公司负责建设实施；
3．项目管理公司的委托遴选通过招标等规定程序进行。

当前，厦门、北京、上海等地的代建制采用的是此种运做模式。

玉溪式则是“政府成立建设项目代建中心，将政府全额或部分直接投资的党政机关、教、科、文、卫、体等社会事业建设项目由政府授权、业主委托代建中心进行建设管理”6的模式。

相关资料反映，采用玉溪式代建制的有云南、贵州等地。

上述两种模式中，宁波式的代建制体现了政府采购公开化、市场化的特点，而玉溪式的“集中代建”虽然从操作上讲比较简单，但不免有政府与企业挣夺市场资源的嫌疑——由公共投资所形成的建设市场这块“蛋糕”，被政府成立的“代建中心”所垄断——如此以来，政府在市场经济体制下的角色定位可能会引起争议。

三．“代建制”的基本特点

前文已经论及，“代建制”渊源于工程项目管理服务和工程总承包，但工程总承包和项目管理服务在工程建设领域一直长期存在，那么，渊源于既有建设方式的“代建制”与其究竟有怎样的联系和区别呢？在现行的工程建设行政管理体系中，“代建制”在什么地方表现出了制度的创新呢？

要明晰“代建制”的创新表现，首先需要弄清它与工程项目管理服务和工程总承包的区别和联系。

所谓“工程项目管理”，是指从事工程项目管理的企业受业主委托，按照合同的约定，代表业主对项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理服务7。

在项目管理过程中，项目管理企业不直接与项目的总承包企业或勘察、设计、施工等企业签订合同——只是协助业主与上述企业签订合同并受业主委托监督合同的履行。项目管理的主要方式有项目管理服务（PM）和项目管理承包（PMC）两种。
新疆维吾尔自治区人民政府办公厅


新政办〔2001〕31号

关于印发新疆维吾尔自治区水利厅职能配置、内设机构和人员编制规定的通知

伊犁哈萨克自治州，各州、市人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
《新疆维吾尔自治区水利厅职能配置、内设机构和人员编制规定》经自治区机构改革领导小组办公室审核后，已报自治区人民政府批准，现予印发。
二○○一年三月二十一日

新疆维吾尔自治区水利厅职能配置、
内设机构和人员编制规定

根据《自治区党委、自治区人民政府关于自治区党委和自治区人民政府机构设置的通知》（新党委字〔2000〕20号），设置新疆维吾尔自治区水利厅（以下简称自治区水利厅）。自治区水利厅是主管水行政的自治区人民政府组成部门。
一、职能调整
（一）原由建设厅承担的指导城市防洪职能、城市规划区地下水资源的管理保护职能，交给水利厅承担。
（二）按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划，组织水功能区划分，监测河湖库的水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。有关数据和情况应通报自治区环境保护局。
　（三）拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，指导自治区节约用水工作。建设部门负责指导城市采水和管网输水、用户用水中的节约用水工作并接受水利部门的监督。
　（四）关于矿泉水、地热水管理职责分工问题：开采矿泉水、地热水用于商业经营的企事业单位（仅限矿泉水厂、温泉宾馆），须先办理取水许可证，方可办理采矿许可证，并按照水行政主管部门确定的限量开采；在交纳采矿权属使用费和矿产资源补偿费后，不再交纳水资源费，并按规定上缴财政。
　　二、主要职责根据以上职能调整，自治区水利厅的主要职责是：
（一）拟定自治区水行政的政策法规、发展战略和中长期规划，并依法监督实施。
（二）统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）。组织拟定自治区水长期供求计划、水量分配方案并监督实施；组织有关自治区国民经济总体规划、城市规划及重大建设项目的水资源和防洪论证工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；发布自治区水资源公报；对全区水文工作实行行业管理。
　（三）拟定节约用水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。
　（四）按照国家资源与环境保护的有关法律法规和标准，拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；监测河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力；提出限制排污总量的意见。
　（五）组织、指导水政监察和水行政执法；协调并仲裁自治区境内水事纠纷。
　（六）拟定水利、水电、水产行业的经济调节措施，对水利资金的使用进行宏观调节；指导水利行业的供水、水电及多种经营工作；会同有关部门研究提出有关水利的价格、税收、信贷、财务等经济调节意见。
　（七）编制、审查大中型水利、水电、水产基建项目建议书和可行性报告及初步设计；组织重大水利、水电、水产科学研究和技术推广；组织拟定水利行业技术质量标准和水利工程的规程、规范并监督实施。
　（八）组织、指导水利设施、水域及其岸线的管理与保护；组织全区河流、湖库的治理和开发；协助办理有关国际河流的涉外事务；组织建设和管理具有控制性的或跨地区的重要水利工程；组织、指导水库、水电站大坝的安全监管。
　（九）指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。
（十）组织自治区水土保持工作。研究制定水土保持的工程措施规划，组织水土流失的监测和综合防治。
（十一）负责水利、水电和水产方面的科技和外事工作；指导自治区水利队伍建设。
（十二）承担自治区防汛抗旱总指挥部的日常工作，组织、协调、监督、指导自治区防汛抗旱工作，对重要河湖及水利工程实施防汛抗旱调度。
（十三）承办自治区人民政府交办的其他事项。
三、内设机构
根据以上职责，自治区水利厅机关设置9个职能处（室）：
（一）办公室（政策研究室）
办理厅机关日常政务；负责文秘、档案、会务、保密、信息、新闻宣传和督查、信访工作；管理厅机关财务和国有资产。研究提出自治区水利方面的方针政策、规章制度和改革方案。
（二）规划计划财务处
　　拟定自治区水中长期供求计划；组织制定流域规划、区域规划和专项规划；承办自治区水利基建项目建议书和可行性报告的编制、审查工作；负责编审上报和执行全区水利基本建设及各类水利专项建设前期工作的年度投资计划；研究提出有关水利价格、税收、规费、信贷等经济调节意见；指导全区水利系统财务工作；负责全区水利国有资产保值增值及监管工作；承办水利综合统计。
（三）水政水资源处（自治区节约用水办公室）
　组织拟定水利法制建设规划；协助参与水利地方性法规、规章（草案）的调研起草工作；实施指导水政监察和水行政执法工作；承办部门间、地区间及与兵团之间水事纠纷的协调和仲裁工作；承办水利厅行政诉讼、行政复议和法规宣教工作；组织实施取水许可制度和水资源费征收制度；拟定自治区及地区间水量分配方案并组织实施；组织指导重大项目的水资源论证工作；组织水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制，监测河湖库的水质，审核水域纳污能力，提出限制排污总量的意见；管理和指导自治区计划用水、节约用水和城市供水的水源规划；管理和指导自治区水文工作；发布自治区水资源公报。
　　（四）建设与管理处
　　对全区水利、水电及水产建设进行行业管理；负责管理水利建设市场，监督指导市场准入；负责水利行业工程质量监督、造价管理、建设监理的管理工作；组织、协调和监督重要水利工程建设与验收；组织指导水工程、水域及其岸线的管理与保护；负责组织区内主要河流、湖库的综合治理与开发利用；组织对河湖及水利工程的防洪安全管理；负责水库、水电站大坝的安全监管；指导水利行业的供水、水电管理。
　　（五）科技教育处
　　负责编制自治区水利科技与教育发展规划；组织重大水利科学研究与技术推广及科技信息工作；负责水利行业技术质量标准和规程、规范并监督实施；组织行业科研成果的评审、鉴定、申报工作；归口管理水利系统对外经济技术交流与合作；指导厅属科研机构和专业院校的工作。
　（六）水土保持处
　承办全区水土保持工作，协调水土流失综合治理；拟定水土保持工程措施规划并组织实施；组织全区水土保持重点治理区的工作；组织水土流失的监测；对有关法律、法规的执行情况依法实施监督；组织实施自治区水土保持“两费”征收及监督使用。
　　（七）农牧水利处
　　研究提出自治区农牧区水利的方针政策、发展规划，拟定有关的规范和标准；组织指导自治区农田水利基本建设、乡镇供水、人畜饮水和节水灌溉等工作；组织拟定大型灌区及灌排骨干工程发展规划和更新计划；指导全区农村水利社会化服务体系建设。
　　（八）政治处
　　负责厅机关及直属单位的政治思想建设和行业精神文明建设，领导班子的考察、考核、任免等组织建设工作；负责厅机关、直属单位副处级以上干部的管理及后备干部队伍建设；负责干部理论宣传教育和培训工作。
　　（九）劳动人事处
　　负责厅机关及直属单位的人事管理、机构编制、社会保障、劳动工资和专家工作；负责水利系统工程高级专业技术职务和高级工的评审工作；负责水利系统的职工培训、工人技术等级考核鉴定及劳动保护和安全生产工作；指导厅属技工学校工作。
　　机关党委：负责厅机关和直属单位的党群工作。
　　纪检组、监察室：是自治区纪委、监察厅的派驻机构，负责厅机关和直属单位、指导本系统的纪律检查和行政监察及内部审计工作。纪检组与监察室合署办公，一个机构，两块牌子，履行党的纪律检查和行政监察职能。行政编制5名（不含纪检组长），处级领导职数2名。
　　四、人员编制
　水利厅机关行政编制为63名。其中：厅级领导职数5名（含纪检组长1名），处级领导职数26名（含机关党委专职副书记）。
　老干部工作处，单列编制11名，领导职数3名。
　五、事业单位和编制
（一）自治区水产局挂“自治区渔政管理总站”和“自治区渔政监察总队”牌子，承担自治区水产和渔政管理职能，县级，列事业编制29名，全额预算管理，领导职数4名。
　（二）自治区水电及农村电气化发展局：具体承担自治区水电及农村电气化建设管理方面的工作，县级，列事业编制15名（从自治区水文水资源局事业编制中调剂解决），全额预算管理，领导职数3名。
　（三）自治区水政监察总队：履行自治区《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等水行政执法监察工作。相当县级，列事业编制15名（从自治区水文水资源局事业编制中调剂解决），全额预算管理，领导职数4名。
　（四）水利厅机关服务中心，相当县级，列事业编制60名（其中：全额预算管理15名，自收自支45名），领导职数3名。